Об «управленческом» качестве специальных банковских законов
Как уже было показано в § 2.2, управление банковской деятельностью включает в себя разные уровни и аспекты, без различения которых проблема управления в данной сфере не получает профессионального освещения.
В данном случае вопрос состоит в том, в какой мере российское банковское законодательство обеспечивает необходимое управление развитием банковского сектора в целом (тот же вопрос применительно к управлению текущим функционированием и развитием отдельно взятого банка будет поставлен в § 8.1). Здесь мы ограничимся рассмотрением важнейшей части этого законодательства, а именно специального банковского законодательства. По сути это вопрос о качестве данного законодательства.
Что касается действующего специального банковского законодательства, то в интересующем нас аспекте оно неоднородно. Закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» касается банков, уже не имеющих или имеющих сомнительные перспективы развития, и его содержание непосредственно не может быть связано с управлением и судьбами банковской системы в целом. Таким образом, задача сводится к соответствующему анализу основных банковских законов — «О Центральном банке РФ» и «О банках и банковской деятельности» (комментарий к первому Закону см. в табл. 3.1).
Таблица 3.1 Закон «О Центральном банке РФ» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ
|
Нормы Закона |
Комментарии |
|
1 |
2 |
|
Ст. 3. Целями деятельности Банка России являются: — защита и обеспечение устойчивости рубля; — развитие и укрепление банковской системы РФ; — обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. |
Это фактически цели управления. Однако для «развития и укрепления банковской системы» не сформулированы критерии, что делает эту цель «неработающей» |
|
Ст. 4. Банк России... 4) устанавливает правила осуществления расчетов в РФ; 5) устанавливает правила проведения банковских операций; |
Здесь в целом речь идет о необходимости создания таких условий, при которых банки пользовались бы одним «языком» |
|
1 1 |
2 |
|
1 14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ; 18) ...анализирует и прогнозирует состояние экономики РФ в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений, публикует соответствующие материалы и статистические данные; Ст. 57. ...устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной в федеральных законах. (...) Банк России публикует сводную статистическую и аналитическую информацию о банковской системе РФ. |
и чувствовали себя звеньями единой системы. Однако этим нормам не хватает конкретности. Формально следуя им, ЦБ может реально укреплять бан-ковскую систему, а может этого и не делать |
|
1 Ст. 13. В компетенцию Национального банковского совета входит: 4) рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы РФ; 5) рассмотрение проекта «Основных*направлений единой государственной денежно-кредитной политики» и «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики»; |
«Рассмотрение» никого ни к j чему не обязывает. Но хорошо уже то, что теперь вопросы совершенствования системы хоть кто-то будет рассматривать |
|
1 Ст. 18. Совет директоров... 14) определяет... условия допуска иностранного капитала в банковскую систему РФ; Ст. 52. Банк России выдает разрешения на создание кредитных организаций с иностранными инвестициями и филиалов иностранных банков... |
Это важный с точки зрения 1 формирования «лица» банковской системы момент, но он не конкретизирован |
|
Ст, 25. Банк России ежегодно... представляет в Государственную Думу годовой отчет... Годовой отчет Банка России включает: — анализ состояния экономики РФ, в том числе анализ денежного обращения и кредита, банковской системы РФ, валютного положения и платежного баланса РФ; |
Анализ состояния банковской системы — важная запись |
|
Ст. 45. Банк России ежегодно... представляет в Государственную Думу проект «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики»... и «Основные направления единой государственной денежно-кредитной 1 политики» на предстоящий год. «Основные направления...» включают следующие положения: |
Это очень неплохая статья. В 1 прежних вариантах Закона ничего подобного не было. Теперь важно, чтобы ЦБ качественно стал исполнять нормы данной статьи |
|
1 1 |
2 |
|
— концептуальные принципы, лежащие в основе денежно-кредитной политики, проводимой Банком России; — краткую характеристику состояния экономики РФ; — прогноз ожидаемого выполнения основных параметров денежно-кредитной политики в текущем году; — количественный анализ причин отклонения от целей денежно-кредитной политики, заявленных Банком России на текущий год, оценку перспектив достижения указанных целей и обоснование их возможной корректировки; — сценарный... прогноз развития экономики РФ на предстоящий год... — целевые ориентиры, характеризующие основные цели денежно-кредитной политики, заявляемые Банком России на предстоящий год, включая интервальные показатели инфляции, денежной базы, денежной массы, процентных ставок, изменения золотовалютных резервов; — основные показатели денежной программы на предстоящий год; — варианты применения инструментов и методов денежно-кредитной политики, обеспечивающих достижение целевых ориентиров при различных сценариях экономической конъюнктуры; — план мероприятий Банка России на предстоящий год по совершенствованию банковской системы РФ, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы. |
|
|
Ст. 56. Банк России является органом... регулирования и... надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России... Главными целями банковского регулирования и... надзора являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных в федеральных законах. Ст. 75. Банк России... анализирует деятельность кредитных организаций (банковских групп) в целях выявления ситуаций, угрожающих законным интересам их вкладчиков и кредиторов, стабильности банковской системы РФ. В случае возникновения таких ситуаций Банк России вправе принимать меры, предусмотренные в ст. 74... Закона, а также... осуществлять мероприятия с целью финансового оздоровления кредитных организаций. |
Это принципиальные пункты. 1 Но остается неясным, что должен и может делать ЦБ именно в отношении системы банков в целом, если результаты надзора и анализа подтвердят наличие системной угрозы, т.е. обстоятельств и ситуаций, подрывающих стабильность этой системы (меры, указанные в конце ст. 74, могут относиться исключительно к отдельно взятым банкам) |
|
1 |
2 |
|
Ст. 77. Банк России взаимодействует с кредитными организациями, их ассоциациями и союзами, проводит консультации с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, представляет необходимые разъяснения, рассматривает предложения по вопросам регулирования банковской деятельности. Ст. 78. В целях взаимодействия с кредитными организациями Банк России имеет право создавать с привлечением представителей кредитных организаций действующие на общественных началах комитеты, рабочие группы для изучения отдельных вопросов банковского дела. |
Нормы слишком общие, чтобы ими можно было эффективно пользоваться. Фактически они ни к чему не обязывают ЦБ. Может быть, поэтому он очень неохотно шел до сих пор на контакты с банками и даже с их ассоциациями |
Закон «О банках и банковской деятельности» от 3 февраля 1996 г. № 17-ФЗ
В этом Законе есть лишь одна статья, имеющая косвенное отношение к рассматриваемому вопросу.
Ст. 24. Обеспечение финансовой надежности кредитной организации
В целях обеспечения финансовой надежности кредитная организация обязана создавать резервы (фонды), в том числе под обесценение ценных бумаг, порядок формирования и использования которых устанавливает Банк России...
Кредитная организация обязана осуществлять классификацию активов, выделяя сомнительные и безнадежные долги, и создавать резервы (фонды) на покрытие возможных убытков в порядке, устанавливаемом Банком России.
Кредитная организация обязана соблюдать обязательные нормативы, устанавливаемые в соответствии с... Законом «О Центральном банке РФ»...
Кредитная организация обязана организовывать внутренний контроль, обеспечивающий надлежащий уровень надежности, соответствующей характеру и масштабам проводимых операций.
Очевидно, предполагается, что если каждый банк обеспечит свою надежность перечисленными и иными способами, то и с банковской системой проблем не будет. Впрочем, если управление банковской системой — прерогатива Центробанка, то, возможно, в рамках данного Закона достаточно и процитированных строк.
Напрашивается вывод: целостной системы норм, которые были бы целенаправленно посвящены проблематике управления развитием банковского сектора страны в целом, отечественное специальное банковское законодательство еще не содержит; отдельные нормы, которые прямо или косвенно можно отнести к указанной проблематике и которые содержатся в Законе о ЦБ (в этом плане нынешняя редакция Закона выигрывает по сравнению с предыдущей), если уже и не выглядят в нем случайными, как было раньше, то все равно пока не составляют согласованного и работоспособного механизма, используя который Банк России вместе с другими регламентирующими органами мог бы целенаправленно формировать будущее состояние национальной банковской системы.
Возможные инструменты управления банковской системой
Ни в специальном банковском законодательстве, ни в практике работы Банка России нет каких-либо инструментов управления, которые он мог бы использовать в процессе дальнейшего формирования российской банковской системы. Во всяком случае их нет как формы реакции на вполне понятую задачу, как осознанно выбранных способов практических действий и рассматриваемых именно в таком технологическом качестве. Управляющие воздействия на банковскую систему в целом пока оказываются побочным результатом решений, преследующих, как правило, иные цели.
Какие инструменты управления банковской системой могли бы использоваться в наших условиях?
Во-первых, это может быть обоснованная государственная политика развития национальной банковской системы (сектора). Ее основными элементами могли бы быть:
• стратегия (концепция) развития банковского сектора, включая переосмысленную концепцию роли данного сектора в развитии национальной экономики и соответственно роли государства в его регулировании, концепцию либерализации (разбюрокрачивания, снятия излишней зарегулированное™) российского банковского рынка и на этой основе его разумного включения в международный банковский рынок;
• подкрепляющие стратегию конкретные программы и планы, включая программу государственной поддержки российских банков.
Стратегия теперь в России как будто имеется (даже если она не очень совершенная), конкретные же программы и планы, вокруг которых можно было бы организовать совместные целенаправленные действия банковского и вообще предпринимательского сообщества, пока фактически отсутствуют.
В рамках разработки указанной политики имело бы смысл: здоровое развитие банковской системы законодательно закрепить как функцию государства в целом, а не только Центрального банка; определить соответствующие задачи ответственных органов государства; выработать критерии эффективности развития банковской системы (сектора), включая критерии целесообразности и/или безусловной необходимости вмешательства и прямого участия государства в развитии банковского дела в стране. При этом Банк России мог бы стать основным координирующим и исполнительным органом, реализующим государственные функции, необходимые для развития банковской системы, что следовало бы законодательно вменить ему, организационно закрепив за Центробанком необходимые полномочия.
Что касается созидательных планов (программ), то они могли бы иметь разные статусы (масштабы): имеющие значение для всего банковского сектора, для всех его звеньев и участников и одновременно для всех, кто получает услуги банков; ориентированные на решение относительно локальных (например» региональных) проблем развития банковского сектора.
Для всего банковского сектора это могла бы быть программа его развития и формирования из «сектора» того, чего еще нет, — современной полноценной и эффективно работающей системы как таковой (это не то же самое, что «реформирование» банковской системы). Применительно к регионам задача могла бы формулироваться по-разному. Так, уже отмечалось, что в отдельных субъектах РФ число действующих местных кредитных организаций не превышает двух, а в некоторых из них самостоятельные кредитные организации вообще отсутствуют. Понятно, что здесь нужны программы создания хотя бы некоторого минимально необходимого числа банковских учреждений, чтобы население, предприятия и организации таких регионов могли получать необходимые банковские услуги на собственной территории.
Во-вторых, это мог бы быть специальный закон об управлении банковской деятельностью в стране. Одновременно в Закон о ЦБ необходимо внести дополнения, которые бы конкретизировали содержащиеся в нем «управленческие» нормы.
В-третьих, достижение указанной цели предполагает создание и развитие видового разнообразия банков и иных кредитных организаций. Соответственно необходимо также дифференцировать подходы ЦБ к банкам и НКО разного вида. Это должно быть сделано прежде всего в отношении устанавливаемых для них обязательных нормативов и их значений. Их нужно и можно научиться использовать как инструменты целенаправленного управления, с помощью которых можно стимулировать одни и дестимулировать другие процессы в банковской сфере.
В то же время в числе нормативов должны появиться минимально необходимые с точки зрения Банка России требования к организации управления банковской деятельностью (либо обязательные, либо рекомендуемые). Последние должны четко очерчивать, в частности, тот коридор возможных управленческих решений, которые банки вправе принимать самостоятельно.
В-четвертых, необходимы и возможны целенаправленные и постоянные усилия по созданию для всех банков равных и справедливых условий деятельности и конкуренции на всем экономическом, правовом и финансовом пространстве страны, а не на своих «делянках» для каждой каким-либо способом обособившейся группы банков (последнее означало бы дезинтеграцию системы). Одновременно банкам необходимы действенные механизмы противостояния попыткам незаконного вмешательства в их деятельность разных органов и организаций как на федеральном, так и региональном уровне.
В-пятых, Центральный банк должен стать открытой для банков и их ассоциаций организацией в соответствии с цитированными ст. 77 и 78 Закона.