Банковскую систему (банковский сектор) страны, как уже отмечалось, составляют центральный банк, коммерческие банки, небанковские кредитные организации (НКО), а также в качестве ее вспомогательного элемента, выполняющего роль инфраструктуры, — предприятия и организации, сами не проводящие банковских операций, но обеспечивающие деятельность кредитных организаций поставками специального оборудования и материалов, путем оказания им различных специализированных услуг (информационных, аудиторских и др.). Проведение банковских операций (оказание банковских услуг) — это и есть банковская деятельность. Следовательно, такой деятельностью занимаются только центральный банк, коммерческие банки и частично НКО.
В управлении банковской деятельностью (в банковском управлении в широком смысле слова) необходимо различать два тесно связанных уровня: 1) управление банковской системой в целом и отдельными ее элементами со стороны центрального банка и иных специализированных органов централизованного управления банковской сферой; 2) управление коммерческими банками (и иными кредитными организациями) собой.
Управление банковской деятельностью Банком России включает в себя:
• всестороннее управление им собственной деятельностью как головным элементом банковской системы (сектора);
• стратегическое (рассчитанное на ряд лет вперед) управление развитием банковской системы (сектора) страны в целом;
• управление текущим функционированием и развитием всех коммерческих банков и НКО (без вмешательства в их оперативную деятельность) путем формулирования обязательных для всех кредитных организаций конкретных правил и ряда ключевых параметров (качественных и количественных ограничений) их деятельности, а также оказания им соответствующей методической помощи;
• в особых случаях, предусмотренных в законодательстве или не противоречащих ему нормативных актах Банка России, — оперативное управление деятельностью отдельных кредитных организаций.
Помимо центрального банка в централизованном управлении банковской деятельностью прямо или косвенно участвуют в рамках своих полномочий общие органы государственного управления, такие, как налоговые, судебные (прежде всего арбитраж), таможенные, внутренних дел и др.
Кроме того, в этом управлении могут участвовать (хотя это и не строго обязательно для конкретной страны) специально для этого создаваемые органы и/или организации, которым вменяется в обязанность исполнение отдельных функций, связанных с управлением банковской системой (сектора) или отдельными ее (его) звеньями либо отдельными важными для системы (сектора) процессами, которые в иных обстоятельствах мог бы выполнять сам центральный банк. В России сейчас одна такая организация — государственная корпорация АСВ (Агентство страхования вкладов). В ряде других стран их больше.
Например, в США помимо центрального банка, многие функции которого выполняет Федеральная резервная система, действуют: Управление контролера денежного обращения (подразделение Министерства финансов); Федеральная корпорация по страхованию депозитов; Ведомство по наблюдению за сберегательными институтами; 50 банковских отделов при правительствах штатов и др.
Часто отдельному органу поручается надзор за кредитными организациями. В одном случае такие органы исполняют функции надзора совместно с центральным банком (в Бельгии — Министерство финансов и Банковская комиссия; Германии — Федеральное ведомство по надзору за кредитными организациями; Греции — Валютный комитет; Франции — Банковская комиссия; Швейцарии — Федеральная банковская комиссия; Японии — Бюро банков при Министерстве финансов),*^ другом — выступают как независимые от центрального банка учреждения, подотчетные парламенту или президенту (в Дании — Управление финансового надзора, Канаде — Бюро надзора за финансовыми учреждениями, а также в Норвегии, Швеции).
Управление банками собой — это самоуправление (саморегулирование), т.е. управление, которое ведется не извне, не внешними по отношению к банкам субъектами, а элементами самой банковской системы (сектора), исходящими из собственных представлений, оценок и интересов, на основе использования доступных им самим механизмов. Оно реализуется на двух уровнях — отдельно взятого банка и банковского сектора в целом (или его крупных частей, представленных масштабными ассоциациями или союзами кредитных организаций). В первом случае речь идет о судьбе каждого конкретного банка, во втором — о здоровом развитии банковской системы в целом. Этот последний вариант предполагает, что банки (и иные кредитные организации) добровольно образуют саморегулируемые общественные организации, в идеальном случае — одну на всю страну такую организацию1, формулирующую и выражающую консолидированную позицию банковского сообщества в отношениях с властями. В этом случае саморегулирование банков предстает как способ управления общебанковскими делами на основе самоорганизации, самоуправления и самоопределения, существующий не параллельно власти, а во взаимодействии с нею.
Для банковского сектора экономики саморегулирование (негосударственное регулирование) имеет особо важное значение: без формирования эффективных институтов саморегулирования рынок банковских услуг в России не может нормально развиваться. Объясняется это значение следующими обстоятельствами. Во-первых, в России во всех сферах бизнеса, а в банковской сфере в особенности безусловно доминируют государственные регулирующие органы. При этом интересы государства, представляемые указанными органами, нередко расходятся с действительными интересами как общества в целом, так и банковского сообщества, а акценты в их деятельности смещаются в сторону удобства самих этих органов в ущерб эффективности функционирования банковского дела. Во-вторых, в стране пока отсутствуют действенная система учета, законодательного обеспечения и защиты интересов предпринимательства, длительные традиции делового взаимодействия бизнеса и власти, что заставляет предпринимателей, в т.ч. банки, предпринимать специальные усилия для того, чтобы быть услышанными властями. Это тем более необходимо, что банки ориентированы на интересы потребителей своих услуг в гораздо большей мере, чем государственная машина, и потому они способны через свои ассоциации (на основе «обратной связи» с клиентами — потребителями банковских услуг) в значительно большей степени отражать интересы общества, чем органы государственного регулирования. Поэтому использование потенциала саморегулируемых организаций может обеспечить более эффективный механизм развития, чем только, административное давление на банки со стороны государства.
Понятие саморегулируемой организации (СРО) впервые было введено в России Положением «О выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР» (было утверждено постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 78). В этом документе отмечалась возможность создания участниками рынка ценных бумаг (РЦБ) профессиональных общественных организаций, ассоциаций, профессиональных союзов с целью саморегулирования деятельности на данном рынке, поддержания высоких профессиональных стандартов для своих членов, подготовки персонала, развития инфраструктуры РЦБ, коллективного представительства своих интересов и защиты интересов инвесторов.
Применительно к саморегулируемым организациям такой принцип реализован в Законе РФ «О торгово-промышленных палатах в РФ» от 7 июля 1993 г. № 5341-1, в соответствии со ст. 5 которого на одной и той же территории может быть образована только одна торгово-промышленная палата.
Получение общественной некоммерческой организацией официального правового статуса СРО предполагает в первую очередь передачу ей государственным органом (органами) некоторых нормотворческих и контрольных полномочий в части слежения за тем, как участники (члены) организации выполняют установленные государством правила и стандарты деятельности на соответствующем рынке (это все равно необходимо для оптимизации уровня государственного регулирования сферы предпринимательства), а также права вырабатывать собственные правила и стандарты профессиональной деятельности (естественно, не противоречащие тем, что установила власть) и проводить их в жизнь как обязательные, в том числе контролировать их исполнение (см.: ст. 48—50 Закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ, ст. 15—17 Закона «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 5 марта 1999 г. №. 46-ФЗ, ст. 28 Закона «О рекламе» от 18 июля 1995 г. № 108-ФЗ, ст. 22 Закона «Об оценочной деятельности в РФ» от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ, ст. 20 Закона «Об аудиторской деятельности» от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ).
В банковском законодательстве институт саморегулирования (в том смысле, в каком он применяется для регулирования деятельности на РЦБ) пока отсутствует, хотя в отдельных нормативных актах Центрального банка он упоминался. Очевидно, задача состоит в том, чтобы данный институт закрепить в каком-либо банковском законе. При этом есть смысл оговорить следующие принципиальные положения.
1. Представляется нецелесообразным участие регулирующих и надзорных государственных органов в создании СРО или какое-то организационное воздействие на их деятельность. Отношения указанных органов с СРО должны строиться на принципах равноправия и партнерства. К сожалению, имеющийся опыт саморегулирования на РЦБ в этой части не дает примера, достойного распространения.
Так, в Законе «О рынке ценных бумаг» подчеркивается, что организация, созданная профессиональными участниками РЦБ, приобретает статус СРО после получения разрешения (лицензии), выданного таким государственным органом, как Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФЮЦБ России). В свою очередь, ФКЦБ в 1997 г. утвердила два нормативных акта (положения), реализующие данный бюрократический подход, по сути превращающий СРО (точнее, их органы управления) в особые службы самой ФКЦБ: «О саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг» и «О лицензировании саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг» (в марте 2004 г. ФКЦБ ликвидирована, но принятые ею нормативные акты пока никто не отменял). Понятно, что ни о каком равноправии и партнерстве не может быть речи, если одна сторона может выдать другой стороне лицензию на существование, а может эту лицензию и отобрать.
Более того, нормативно закрепленный подход бывшей ФКЦБ к данному вопросу таков, что получение самой лицензии профессионального участника РЦБ или лишение ее прямо увязано с членством в СРО, что можно полагать совершенно недопустимым.
2. Органы власти должны до конца понять, что саморегулируемые организации — это когда государство передает часть полномочий по регулированию отрасли саморегулируемым ассоциациям, чтобы они имели возможность отстаивать интересы соответствующего предпринимательского сообщества перед представителями власти. В свою очередь члены ассоциации должны делегировать ей на добровольной основе часть полномочий по выработке внутрикорпоративных (внутрисекторных) стандартов поведения, обязательных для исполнения. Без того чтобы фактически «поделиться» полномочиями, вопрос не решается.
3. Переуступка ряда полномочий должна коснуться не Только «рядовых», простейших вопросов текущей деятельности банков. Общефедеральная банковская СРО, если она будет создана, должна получить реальные возможности на партнерских началах участвовать в процессе разработки и принятия решений по принципиальным вопросам развития банковского дела в стране (вопросы стратегии развития банковского сектора, кредитно-денежной политики, обязательных нормативов и методик их расчета, подготовки нормативных актов Банка России и др.).
Управление банками извне и их самоуправление не осуществляются автономно и параллельно ни на одном уровне банковской системы. Напротив, на каждом из них элементы управления извне и самоуправления сочетаются. Получается своеобразный «слоеный пирог», в котором элементы каждого из видов чередуются. При этом «слои» не просто располагаются рядом, а диалектически взаимодействуют друг с другом, причем значительно глубже и плотнее, чем в других сферах экономики. Управление извне и самоуправление в банковской сфере оказываются процессами, находящимися в тесной и неразрывной связи, перетекающими, входящими один в другой, производными друг от друга. Это едва ли не важнейшая особенность современного банковского управления, характерная практически для всех стран.
Банковское самоуправление вообще и самоуправление на уровне отдельно взятого коммерческого банка можно представить себе в виде процесса принятия управленческих решений, протекающего внутри некоего коридора действий, параметры которого определяются факторами, не подвластными (за небольшими исключениями) самим банкам. Факторов данного рода великое множество, но важнейшие из них следующие:
• объективное состояние и тенденции развития национальной экономики;
• экономическая, бюджетная, денежная и кредитная политика государства (фактически проводимая, а не декларируемая);
• степень самостоятельности центрального банка;
• объективное состояние и тенденции развития денежного хозяйства страны, устойчивость национальной денежной единицы;
• качество гражданского и уголовного законодательства, практика их применения;
• уровень правопорядка в обществе, экономике, банковской сфере;
• качество банковского законодательства и практика его применения;
• уровень монополизации в банковском секторе;
• качество подзаконных нормативных актов многочисленных государственных органов управления;
• качество нормативных актов центрального банка и его действительных отношений с коммерческими банками.
Все перечисленные факторы постоянно меняют интенсивность, направление, а подчас даже свой знак, причем это редко происходит согласованно. В результате всех этих разнонаправленных изменений, означающих расширение и/или сужение поля для маневра, улучшение и/или ухудшение условий для самоуправления, более или менее серьезное обновление «правил игры» и т.д., непрерывно меняются «очертания», параметры коридора действий, внутри которого каждый банк должен прокладывать собственный маршрут движения.
На разных уровнях банковской системы возможности для самоуправления неодинаковы (как, впрочем, и решаемые на них задачи); они могут отличаться даже на одном «этаже» системы. К примеру, центральный банк может предписать особые параметры действий для каждого из банков или для некоторых из них; высшее руководство отдельно взятого коммерческого банка — для конкретного подразделения своей организации.