Регулирование как процесс внешнего управляющего воздействия на конкретный банк начинается с момента, когда руководитель Банка России или его ТУ, назначивший проверку данного банка, утверждает акт его проверки и принимает одно из возможных решений, предписанных в* Инструкции от 31 марта 1997 г. № 59, т.е. определив конкретную меру воздействия на банк.
Основной задачей, решаемой при этом надзорным органом, считается приведение деятельности банка в соответствие с нормами и требованиями, предъявляемыми в банковском законодательстве и Банком России. Следовательно, меры воздействия должны выбираться такие, которые способны наиболее эффективно решать указанную задачу. Если иное не оговорено в Инструкции № 59, то надзорный орган выбирает меру воздействия самостоятельно, учитывая, в частности, характер допущенных банком нарушений, причины возникновения выявленных нарушений, общее финансовое состояние банка.
Надзорный орган вправе применять к банкам меры воздействия двух типов: предупредительные и принудительные. Конкретный состав применяемых мер воздействия может включать как меры воздействия только одного типа (предупредительные либо принудительные), так и сочетать меры воздействия обоих типов.
Предупредительные меры воздействия
1. Предупредительные меры воздействия применяются в основном в случаях, когда недостатки в деятельности банка не угрожают интересам его кредиторов и вкладчиков и при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления и участников банка к устранению нарушений в его деятельности, а также при условии их надлежащего взаимодействия с надзорным органом (имеется в виду принятие обязательств скорректировать деятельность банка).
2. Данные меры воздействия могут применяться главным образом на ранних стадиях возникновения недостатков, в частности: при ухудшении показателей деятельности банка, если обязательные нормативы или иные требования, определяющие предельные уровни рисков, принимаемых банком, выполняются либо нарушаются незначительно, т.е. отсутствуют процессы, угрожающие финансовому состоянию банка, интересам его кредиторов и вкладчиков; если имеются признаки, свидетельствующие об опасности ухудшения финансового состояния банка (текущие убытки, снижение собственного капитала, привлечение средств на условиях хуже рыночных, отказ клиентов, средства которых составляли значительную долю в привлеченных ресурсах, от обслуживания в банке, падение рыночной стоимости свободно обращающихся ценных бумаг банка и др.); при несоблюдении требований законодательства и нормативных актов Банка России в части регистрации банков, их лицензирования и расширения деятельности; при несоблюдении требований Банка России: о разработке правил построения расчетной системы банка; о своевременном проведении филиалами платежей с корреспондентских субсчетов.
3. Применение предупредительных мер воздействия возможно и при более серьезных нарушениях в деятельности банка. В этом случае они сочетаются с принудительными мерами воздействия.
4. Предупредительные меры воздействия — это доведение до органов управления банка информации о недостатках в его деятельности и об обеспокоенности надзорного органа этим, рекомендации об исправлении создавшейся в банке ситуации, предложения представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, установление дополнительного контроля за деятельностью банка.
5. Информация о наличии в деятельности банка недостатков и/илц нарушений и необходимости их устранения может быть доведена до его руководящих органов в официальной письменной форме (письмо, телеграмма, телекс и др.) или в ходе делового совещания. Результаты совещания оформляются протоколом.
Принудительные меры воздействия
1. Принудительные меры воздействия применяются в случаях, когда это вытекает из характера допущенных банком нарушений с учетом того, что применение одних предупредительных мер не приносит или не может обеспечить надлежащую корректировку его деятельности. Основаниями для применения принудительных мер являются нарушения (невыполнение) банком законов, нормативных актов и предписаний Банка России, нейредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также проведение операций, создающих реальную угрозу интересам клиентов и/или кредиторов (вкладчиков).
2. К основным принудительным мерам воздействия относятся: штраф; требование о финансовом оздоровлении банка; ограничение банка в праве проведения отдельных операций (на срок до шести месяцев); запрет банку вести отдельные операции, предусмотренные в его лицензии (на срок до одного года); запрет банку открывать новые филиалы (на срок до одного года); требование о замене руководителей банка; введение в банк временной администрации; отзыв у банка лицензии.
Применение к банку принудительной меры воздействия оформляется, как правило, в виде предписания; введение временной администрации и отзыв лицензии — приказом.
3. В соответствии с Инструкцией № 59 штраф — это денежное взыскание, налагаемое на банк на основаниях, установленных в банковском законодательстве и нормативных актах Банка России. Наложение штрафа оформляется предписанием, в котором указываются основания для взыскания, а также срок его перечисления (не более одного месяца). Штраф может быть применен за каждый случай нарушения норм законов «О Центральном банке РФ» и «О банках и банковской деятельности» или требований нормативных актов Банка России. Названная Инструкция снабжена приложением 2, представляющим собой весьма впечатляющий «прейскурант» штрафов, грозящих банкам. При этом величина штрафа за нарушение каждого вида пруденциальных норм за месяц не может превышать 1% минимального размера УК вновь создаваемого банка.
При этом при невыполнении обязательных нормативов штрафы взыскиваются по результатам рассмотрения справок с расчетами фактических значений нормативов или по результатам инспекционной проверки; при невыполнении нескольких обязательных нормативов не допускается взыскание штрафа за невыполнение каждого норматива в отдельности; штраф взыскивается за невыполнение на отчетную дату обязательных нормативов в целом независимо от количества невыполненных нормативов; если допущены разные нарушения, то размер штрафа определяется исходя из наибольшей величины штрафа, предусмотренной в соответствующих пунктах; не допускается одновременное штрафование за превышение лимита (сублимита), установ-
ленного для суммарной величины всех открытых валютных позиций, и за каждое превышение лимитов (сублимитов) по отдельным иностранным валютам и рублям.
ТУ Банка России вправе не применять к банку санкции в виде штрафа, предусмотренные в ряде пунктов Инструкции либо применять такие санкции в меньшем размере, чем предусмотрено, если применение штрафов в заданном в Инструкции размере будет иметь существенные негативные последствия для его финансового положения, а также если на момент совершения нарушения к банку применялись более жесткие меры воздействия (временно ограничен круг операций или введен запрет на их ведение, направлено ходатайство об отзыве лицензии).
Применение такой принудительной меры, как штраф, рассматривается также в Кодексе РФ «Об административных правонарушениях» (от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ), в котором, в частности, особо выделены нарушения законодательства о банках и банковской деятельности (ст. 15.26), а также в информационном письме ЦБ от 2 июля 2002 г. № 84-Т.
4. Надзорные органы имекггираво потребовать от банка осуществить мероприятия, направленные на его финансовое оздоровление, а именно на изменение величины и/или структуры его активов и/или пассивов (требование реструктурировать баланс). Такое требование предъявляется банку в случае возникновения у него текущих проблем с ликвидностью или высокой вероятности их возникновения в ближайшей перспективе; доводится до банка в форме предписания, которое должно содержать конкретные параметры изменения структуры баланса и сроки, в течение которых эти параметры должны быть достигнуты.
Принятию решения о предъявлении к банку указанного требования должен предшествовать анализ, результаты которого свидетельствуют о целесообразности применения именно такой меры воздействия. В частности, не следует требовать реструктурировать активы, если это может негативно отразиться на отношениях банка с клиентами и/или на его финансовом положении в силу неблагоприятной общей конъюнктуры рынка для продажи тех или иных видов активов либо в связи с вероятной негативной реакцией рынка на продажу активов данного вида.
5. Надзорный орган может ограничить на срок до шести месяцев проведение банком отдельных операций (одной или нескольких) в случае нарушения (невыполнения) им банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации. Эта мера предполагает установление количественных ограничений на проведение соответствующих операций (предельного объема остатков средств на соответствующих счетах, количества или круга клиентов, кредиторов, заемщиков); она распространяется на все филиалы банка и оформляется предписанием, в котором должна быть установлена также дата начала применения данной меры воздействия. Если по истечении срока действия предписания финансовое положение банка не улучшилось, то эта мера может быть применена вновь.
Если ТУ Банка России принимает решение направить в центральный аппарат ЦБ ходатайство об отзыве у банка лицензии, то в тот же день оно должно ввести ограничение на выполнение данным банком следующих операций: привлечение средств физических и юридических лиц во вклады (депозиты), а также путем продажи им собственных ценных бумаг, привлечение межбанковских кредитов, открытие депо-
зитных счетов клиентам, не являющимся участниками банка; открытие расчетных и текущих счетов клиентам, не являющимся участниками банка, счетов банкам-корреспондентам и небанковским кредитным организациям, своих корреспондентских счетов в других кредитных организациях; выдача банковских гарантий; купля-продажа иностранных валют физическим лицам; открытие обезличенных металлических счетов для привлечения драгоценных металлов во вклады от лиц, не являющихся участниками банка; перечисление средств в бюджеты и государственные внебюджетные фонды по поручению юридических лиц.
6. Запрет на выполнение банком отдельных операций (одной или нескольких), предусмотренных в его лицензии, может быть введен в случае невыполнения им в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также если эти нарушения или проводимые банком операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). Запрет вводится в зависимости от финансового состояния банка, соблюдения им требований законов и нормативных актов ЦБ, характера рисков клиентов и кредиторов банка. Запрет означает требование полностью прекратить соответствующие операции с даты, установленной в предписании, и распространяется на все филиалы банка. В таком предписании также должна быть рекомендация банку ограничить или прекратить выплату дивидендов, а его акционерам (пайщикам) — воздержаться от выхода из состава участников банка.
В случае реальной угрозы интересам кредиторов и вкладчиков (в частности, при прекращении банком выплат по своим обязательствам), непредставления отчетности на две отчетные даты за последние 12 месяцев или представления недостоверной отчетности указанный запрет может быть введен незамедлительно.
Если принято решение направить в Банк России ходатайство об отзыве у банка лицензии, то в тот же день вводится запрет на платежи (дополнительно к ограничениям на ведение отдельных операций, перечисленным в предыдущем пункте): через расчетную систему Банка России; через корреспондентские счета в других кредитных организациях.
Если банк отнесен к группе банков, находящихся в критическом финансовом положении, то ему запрещается покупать и продавать иностранные валюты (как в наличной, так и безналичной формах). Однако надзорный орган может не применять данную меру воздействия к банку, выполняющему мероприятия по собственному оздоровлению или реорганизации (если соответствующий план признан реальным и выполняется в предусмотренные сроки).
Аналогичная мера воздействия должна быть применена к банку, отнесенному к группе банков, испытывающих серьезные финансовые трудности, в случае, если: банк не выполнил в установленный срок предъявленное ему требование разработать план оздоровления или реорганизации; представленный план оздоровления был признан нереальным или реорганизация была признана нецелесообразной; признанный реальным план оздоровления или план реорганизации не выполняется в предусмотренные сроки по состоянию на две последние отчетные даты.
7. Запрет на открытие филиалов применяется в случае опасного нарастания проблем банка, неудовлетворительного финансового положения в целях ограничения рисков кредиторов и клиентов. Такой запрет оформляется предписанием и может
быть введен вновь, если по истечении срока действия предписания соответствующие проблемы банка не ликвидированы.
8. В случаях систематического (более 3 раз за последние 12 месяцев) невыполнения банком в срок требований об устранении нарушений, приведших к ухудшению его финансового положения и создавших реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), выявления серьезных нарушений в организации учета в банке, несоблюдения им законов при выполнении банковских операций, включая операции на рынке ценных бумаг, надзорный орган может потребовать заменить руководителя исполнительного органа банка. Данное требование может быть выдвинуто, если: на должности руководителей исполнительных органов и главного бухгалтера банка (филиала) назначены лица, предварительно не согласованные с ЦБ; в течение последних 12 месяцев были повторно нарушены требования законов и нормативных актов ЦБ к участникам банка при .формировании его УК. Требование о замене руководителей банка оформляется в виде предпцсания.
9. Штрафы и иные меры воздействия применяются к банкам также в случаях, если: нарушены сроки представления отчетности, ее опубликования в открытой печати, а также сроки представления аудиторских заключений, копий издания, в которых опубликован годовой отчет; отчетность представлена и/или опубликована в объеме и/или в формах, не соответствующих требованиям Банка России; установлены факты недостоверности отчетных данных.
В случае выявления недостоверности отчетных данных, означающей попытку скрыть реальное финансовое положение банка, причем это положение таково, что создает угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), надзорный орган незамедлительно применяет наиболее сильные меры воздействия, включая подготовку ходатайства об отзыве у банка лицензии.
Об особенности применения мер воздействия к банкам за нарушения, выявленные в деятельности их филиалов (которые, как известно, не являются юридическими лицами), см. раздел IV Инструкции № 59.
Деятельность банков регламентируется также большим числом нормативных правовых актов иных (помимо ЦБ РФ) органов власти. Такие нормативные акты в настоящем учебнике специально не анализируются, но упоминаются при рассмотрении отдельных конкретных вопросов жизнедеятельности банков.