Центральный банк РФ (Банк России) является наследником (хотя и не единственным, если иметь в виду также центральные банки стран — бывших республик СССР) Государственного банка СССР, предшественником которого, в свою очередь, был Государственный банк Российской империи.
От Монетной канцелярии до Банка России
До середины XVIII в. кредитованием хозяйственной деятельности в России занимались главным образом ростовщики. Только организаторы мануфактур и купцы, занимавшиеся внешнеторговыми операциями, пользовались иногда казенными ссудами, большей частью беспроцентными. Основными кредиторами первых российских купцов были их иностранные торговые партнеры. Причем кредитные сделки с иностранными коммерсантами первоначально оформлялись как заемные кабалы, но постепенно их вытеснял вексельный кредит.
Банки как особые экономические институты начали создаваться в России в середине XVIII в., причем сразу как казенные (государственные). Объясняется это тем, что частные денежные капиталы к тому времени в стране еще не были накоплены, а кредит (в котором нуждались прежде всего правительство, землевладельцы и купцы) был ростовщическим и стоил исключительно дорого. Однако казенным банкам предшествовали казенные ломбарды.
В годы царствования Екатерины I и Петра II правительство поощряло придворных банкиров (данный институт сохранялся в России до середины XIX в.), в этот период была образована Комиссия о коммерции, которая рассмотрела проекты первых банковских учреждений.
Первым казенным кредитным учреждением стала Монетная контора (канцелярия), созданная в 1729 г. Это был своеобразный государственный ломбард, выдававший частным лицам ссуды на срок до трех лет. В 1733 г. этому ломбарду были разрешены банковские операции с движимым и недвижимым имуществом.
Образование государственных банков в России началось в годы правления императрицы Елизаветы. В соответствии с ее Указом «Об учреждении Государственного заемного банка и о наказании ростовщиков» от 23 июня 1754 г. за счет казенных сумм был создан Заемный банк, состоявший фактически из двух самостоятельных банков: «для дворянства в Москве и Санкт-Петербурге» (Дворянский банк) и «для поправления при Санкт-Петербургском порте коммерции и купечества» (Купеческий, или Коммерческий, банк). Оба эти банка просуществовали недолго.
При Екатерине II были учреждены: в 1768—1769 гг. — два эмиссионных банка (в Петербурге и Москве) «для вымена государственных ассигнаций» (в манифесте от 24 декабря 1768 г. Екатерина II назвала их променными); в 1772 г. — сохранные казны при опекунских советах в Москве и Петербурге (играли роль земельных банков) и ссудные казны (банки для кредитов под ручные залоги); в 1775 г. — приказы общественного призрения; в 1786 г. — Заемный банк (на основе упраздненных дворянских банков) и подотчетный только самой императрице Ассигнационный банк (на основе реорганизации променных банков), который по стоявшим перед ним задачам очень напоминал банк центральный. Из государственных банковских учреждений, возникших в последующие годы, следует отметить Коммерческий банк (1818 г.), ставший преемником так называемых учетных контор Ассигнационного банка (указанные конторы были созданы в 1797 г. при Павле I).
31 мая 1860 г. (по старому стилю) этот Государственный коммерческий банк был ликвидирован, а на его основе был создан Государственный банк (ему также были переданы активы и пассивы Заемного банка и некоторых других кредитных организаций). Именно с этого момента начинается официальная история Центрального банка Российской империи, а затем СССР и Российской Федерации.
Руководили текущей работой Государственного банка империи управляющие. До 1917 г. на этой должности успело побывать восемь человек.
|
Штиглиц А.Л. |
I860—1866 гг. |
|
Ламанский Е.И. |
1866—1867 гг. (исполнявший обязанности) |
|
Ламанский Е.И. |
1867—1881 гг. |
|
Цимсен А.В. |
1881—1889 гг. |
|
Жуковский Ю.Г. |
1889—1894 гг. |
|
Плеске Э.Д. |
1894—1903 гг. |
|
Тимашев СИ. |
1903—1909 гг. |
|
Коншин А.В. |
1910—1914 гг. |
|
Шипов И.П. |
1914—1917 гг. |
После 1917 г. история Государственного банка отмечена следующими основными вехами:
1918 г. — Государственный банк (объединенный с национализированными бывшими частными банками) переименован в Народный банк РСФСР;
1920 г. — Народный банк РСФСР ликвидирован;
1921 г. — вновь образован Государственный банк РСФСР;
1923 г. — Государственный банк РСФСР реорганизован в Государственный банк СССР;
1924 г. — Госбанк СССР становится эмиссионным центром страны;
1927 г. — на Госбанк возложены руководство банковской системой и контроль за деятельностью составляющих ее организаций;
1928 г. — Госбанк становится монополистом в краткосрочном кредитовании; 1930—1932 гг. — Госбанку придан статус единого центра кредитования, расчетно-платежных и кассовых операций;
1938 г. — Госбанк выведен из состава Наркомата (министерства) финансов и подчинен непосредственно Совнаркому СССР на правах союзного наркомата;
1946 г. — Госбанк снова введен в состав Министерства финансов;
1949 г. — утверждается устав Госбанка;
1954 г. — Госбанк вновь выведен из системы Минфина;
1960 г. — утверждается новый вариант устава Госбанка;
1962 г. — Госбанку были переданы сберегательные кассы (до этого находились в системе Минфина);
1990 г. — создан Центральный банк РСФСР (параллельно с Госбанком СССР);
1991 г. — Госбанк СССР упразднен, его функции в России переданы Центральному банку РСФСР (Банку России), позднее переименованному в Центральный банк РФ (Банк России).
Начиная с 1917 г. главный банк страны возглавляли в качестве комиссара, главного комиссара, председателя правления, Председателя банка следующие лица.
|
1. Пестковский С.С. |
11 (24)—13 (26) ноября 1917 г. (комиссар банка) |
|
2. Оболенский В.В. |
ноябрь — декабрь 1917 г. (главный комиссар банка) |
|
3. Пятаков Г.Л. |
декабрь 1917 — февраль 1918 г. (главный комиссар банка) |
|
4. Спунде А.П. |
март — июнь 1918 г. (и.о. главного комиссара банка) |
|
5. Попов Т.И. |
июнь — октябрь 1918г. (главный комиссар банка) |
|
6. Пятаков Г.Л. |
октябрь — ноябрь 1918 г. (главный комиссар банка) |
|
7. Ганецкий Я.С. |
ноябрь 1918 — январь 1920 г. (и.о. главного комиссара банка) |
|
8. Шейнман А.Л. |
1921—1924 гг. (председатель правления) |
|
9. Туманов Н.Г. |
1924—1926 гг. (и.о. председателя правления) |
|
10. Шейнман А.Л. |
1926— 1929 гг. (председатель правления) |
|
11. Пятаков Г.Л. |
1929—1930 гг. (председатель правления) |
|
12. Калманович М.И. |
1930—1934 гг. (председатель правления) |
|
13. Марьясин Л.Е. |
1934—1936 гг. (председатель правления) |
|
14. Кругликов С.Л. |
1936—1937 гг. (председатель правления) |
|
15. Гричманов А.П. |
1937—1938 гг. (председатель правления) |
|
16. Булганин Н.А. |
1938- |
-1940 гг. (председатель правления) |
|
17. Соколов Н.К. |
1940 г |
(председатель правления) |
|
18. Булганин Н.А. |
1940—1945 гг. (председатель правления) |
|
|
19. ГолевЯ.И. |
1945- |
-1948 гг. (председатель правления) |
|
20. Попов В.Ф. |
1948- |
-1958 гг. (председатель правления) |
|
21. Булганин Н.А. |
1958 г |
(председатель правления) |
|
22. Коровушкин А.К. |
1958- |
-1963 гг. (председатель правления) |
|
23. Посконов А.А. |
1963- |
-1969 гг. (председатель правления) |
|
24. Свешников М.Н. |
1969- |
-1976 гг. (председатель правления) |
|
25. Алхимов B.C. |
1976- |
-1986 гг. (председатель правления) |
|
26. Деменцев В.В. |
1986- |
-1987 гг. (председатель правления) |
|
27. Гаретовский Н.В. |
1987- |
-1989 гг. (председатель правления) |
|
28. Геращенко В.В. |
1989- |
-1991 гг. (председатель правления) |
|
29. Матюхин Г.Г. |
1991- |
-1992 гг. (Председатель) |
|
30. Геращенко В.В. |
июль |
— ноябрь 1992 г. (и.о. Председателя) |
|
31. Геращенко В.В. |
1992- |
-1994 гг. (Председатель) |
|
32. Парамонова Т.В. |
1994- |
-1995 гг. (и.о. Председателя) |
|
33. Хандруев А.А. |
8—22 |
ноября 1995 г. (врио Председателя) |
|
34. Дубинин С.К. |
1995— |
-1998 гг. (Председатель) |
|
35. Геращенко В.В. |
1998— |
-2002 гг. (Председатель) |
|
36. Игнатьев СМ. |
с 2002 |
г. по настоящее время (Председатель)______________| |
Полномочия Банка России
В соответствии со ст. 3 Закона «О Центральном банке РФ» у Банка России три цели деятельности:
1) защита и обеспечение устойчивости рубля;
2) развитие и укрепление банковской системы РФ;
3) обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
Преследуя указанные цели (функции), Банк России решает целую совокупность задач (см. предыдущий параграф настоящей главы). Для реализации целей (функций) своей деятельности и соответствующих задач Банк России имеет следующие права (ст. 7, 21, 23, 36—38, 46—48, 51—54, 57, 59, 60, 62, 72—75, 80).
1. По вопросам, отнесенным к его компетенции (т.е. по всем вопросам, связанным с проведением банковских операций), издавать нормативные акты, обязательные как для федеральных органов власти, власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, так и для всех юридических и физических лиц (в случае их участия в банковских отношениях). Указанные акты Банк России издает в форме указаний, положений и инструкций и они (за некоторыми исключениями) в установленном порядке должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.
2. Участвовать в разработке экономической политики Правительства РФ. Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях общегосударственного значения, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. Банк России консультирует Минфин РФ по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы и приоритетов единой государственной финансовой политики.
3. Держать у себя средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено в федеральных законах. Банк России без взимания комиссионных проводит операции со средствами федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, средствами бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также операции обслуживания государственного долга РФ и операции с золотовалютными резервами. Банк России и Минфин РФ в необходимых случаях заключают соглашения о проведении указанных операций по поручению Правительства РФ.
4. Устанавливать: процентные ставки по своим операциям (ЦБ может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную политику без фиксации процентной ставки); нормативы, обязательные для кредитных организаций, в том числе нормативы резервных требований; дифференцированные по видам кредитных организаций обязательные нормативы и методики их расчета; обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных платежей, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности; порядок представления участниками банковских групп информации об их деятельности.
5. Принимать решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдавать им лицензии на осуществление банковской деятельности, приостанавливать действие указанных лицензий и отзывать их.
6. Запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации.
7. Предъявлять квалификационные требования к кандидатам на должности руководителей и их заместителей, главных бухгалтеров и их заместителей кредитных организаций и их филиалов.
8. Регулировать общий объем кредитов, выдаваемых кредитным организациям.
9. Проводить с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством РФ, в частности, следующие операции (они должны служить достижению законодательно установленных целей деятельности ЦБ): выдавать кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено в законе о федеральном бюджете; покупать и продавать государственные ценные бумаги на открытом рынке; покупать и продавать облигации, эмитированные самим Банком России, и депозитные сертификаты; покупать и продавать иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства, номинированные в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями; покупать, хранить, продавать драгоценные металлы; проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в управление ценные бумаги и другие активы; выдавать поручительства и банковские гарантии; открывать счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории РФ и территориях иностранных государств.
При этом обеспечением кредитов Банка России могут выступать: драгоценные металлы в слитках; иностранная валюта; векселя и государственные ценные бумаги (по списку, определяемому Советом директоров ЦБ); в случаях, установленных Советом директоров ЦБ, — другие ценности, а также гарантии и поручительства.
10. Осуществлять банковское обслуживание органов государственной власти, органов местного самоуправления, их организаций, государственных внебюджетных фондов, воинских частей, военнослужащих, служащих Банка России, а также иных лиц в случаях, предусмотренных в федеральных законах. Банк России вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации.
11. Представлять интересы РФ во взаимоотношениях с центральными банками других государств, а также в международных банках и иных международных ва-лютно-финансовых организациях.
12. Выдавать разрешения на создание банков с участием иностранного капитала и филиалов иностранных банков, проводить аккредитацию представительств кредитных организаций других государств на территории РФ; открывать свои представительства в других государствах.
13. Устанавливать и публиковать официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю.
14. Организовывать и осуществлять валютное регулирование и валютный контроль.
15. Вести постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями законодательства, нормативных актов Банка России, в том числе установленных ими обязательных нормативов.
16. Проводить проверки кредитных организаций и их филиалов, направлять им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений, применять в необходимых случаях к нарушителям предусмотренные в законе меры воздействия, вплоть до отзыва у них лицензий.
17. Анализировать деятельность кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих законным интересам кредиторов (вкладчиков), стабильности банковской системы в целом.
18. Устанавливать методики определения собственных капиталов кредитных организаций, активов, пассивов и размеров риска по активам для каждого норматива, оценивать активы и пассивы кредитной организации на основании методик, устанавливаемых в нормативных актах Банка России (кредитная организация обязана отразить в своей бухгалтерской и иной отчетности размер ее капитала, определенный Банком России).
Банк России не может, в частности (ст. 8, 9, 22, 49, 58):
1) входить в капиталы кредитных организаций, если иное не установлено в федеральном законе (но может участвовать в капиталах и деятельности международных организаций, которые занимаются развитием сотрудничества в денежно-кредитной, валютной, банковской сферах, в том числе между центральными банками иностранных государств);
2) давать кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении (за исключением случаев, когда это предусматривается в законе о федеральном бюджете), давать кредиты на финансирование дефицитов бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
3) вести банковские операции с юридическими лицами, не являющимися кредитными организациями (не имеющими лицензии на банковские операции), и физическими лицами, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
4) приобретать акции (паи) кредитных и иных организаций, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
5) осуществлять операции с недвижимостью, за исключением случаев, связанных с обеспечением деятельности Банка России и его организаций;
6) заниматься торговой и производственной деятельностью, за исключением случаев, предусмотренных в Законе;
7) пролонгировать выданные кредиты (исключение может быть сделано по решению Совета директоров ЦБ).
8) требовать от кредитных организаций выполнения не свойственных им функций, предоставления не предусмотренной в федеральных законах информации о клиентах и об иных третьих лицах, не связанной с банковским обслуживанием указанных лиц;
9) устанавливать прямо или косвенно не предусмотренные в федеральных законах ограничения на проведение клиентами кредитных организаций операций, обязывать кредитные организации требовать от клиентов документы, не предусмотренные в федеральных законах.
Ответственность Банка России
Ответственность ЦБ РФ условно можно рассматривать в двух аспектах. Первый связан с процедурами утверждения и освобождения от должностей руководства Центробанка, второй касается его подотчетности Государственной Думе в плане некоторых содержательных моментов работы.
Первый аспект ответственности ЦБ РФ включает в себя следующие моменты.
1. Банк России подотчетен Государственной Думе РФ и Президенту РФ, и это означает, в частности: Председателя Банка России назначает на должность и освобождает от должности Дума (по представлению Президента РФ); членов Совета директоров Банка России назначает на должности и досрочно освобождает от должностей Дума.
2. Высших органов управления Банка России два (хотя такое решение представляется небесспорным):
• коллегиальный Национальный банковский совет (НБС) , в состав которого входят 12 человек, из них двоих делегирует Совет Федерации РФ, троих — Государственная Дума РФ, троих — Президент РФ, троих — Правительство РФ (каждый из этих органов власти, направивший своих представителей в состав НБС, может отозвать их и заменить другими лицами); в состав НБС входит также Председатель Банка России; члены НБС, за исключением Председателя Банка России, не работают в Банке России на постоянной основе и не получают плату за эту деятельность; общее руководство деятельностью НБС осуществляет его Председатель, которого избирают из своего состава члены НБС;
1 Орган возник после того, как Закон «О Центральном банке РФ», принятый сначала в 1990 г., а потом в 1995 г., вышел в новой редакции от 10 июля 2002 г.
• коллегиальный Совет директоров, в который входят Председатель Банка России и 12 других членов, работающих в Банке России на постоянной основе.
Председатель Банка России назначается на должность сроком на четыре года. Кандидатуру на эту должность Президент РФ представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок с момента освобождения. Если кандидатура, предложенная на должность Председателя, отклонена, то Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна кандидатура не может вноситься более чем 2 раза. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд.
Дума по представлению Президента может освободить Председателя Банка России от должности только в случаях, если: истек срок его полномочий; он не в состоянии исполнять свои служебные обязанности (что должно быть подтверждено заключением государственной медицинской комиссии); он сам подал заявление об отставке; совершил уголовно наказуемое деяние (должно быть установлено вступившим в законную силу приговором суда); нарушил федеральные законы, регулирующие деятельность Банка России.
Остальных членов Совета директоров назначает на должности тоже Дума (также на четыре года), но по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом. Освобождаются они от должностей в несколько ином порядке: если истек срок их полномочий, то их увольняет Председатель, если этот срок не истек, то требуется решение Думы (по представлению Председателя ЦБ).
Второй аспект ответственности ЦБ включает следующее.
1. Госдума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей, ежегодно заслушивает представление Банком России его годового отчета, а также проекта «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» и «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» на предстоящий год.
2. Банк России ежегодно не позднее 26 августа представляет в Думу (а также Президенту и Правительству РФ) проект «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» на предстоящий год и не позднее 1 декабря — окончательный вариант. Указанный документ должен включать в себя: концептуальные принципы, лежащие в основе денежно-кредитной политики, проводимой Банком России; краткую характеристику состояния экономики РФ; прогноз ожидаемого выполнения основных параметров денежно-кредитной политики в текущем году; количественный анализ причин отклонения от целей денежно-кредитной политики, заявленных Банком России на текущий год, оценку перспектив достижения указанных целей и обоснование их возможной корректировки; сценарный (состоящий не менее чем из двух вариантов) прогноз развития экономики РФ на предстоящий год; прогноз основных показателей платежного баланса РФ на предстоящий год; ориентиры, характеризующие основные цели денежно-кредитной политики, заявляемые Банком России на предстоящий год, включая интервальные показатели инфляции, денежной базы, денежной массы, процентных ставок, изменения золотовалютных резервов; основные показатели денежной программы на предстоящий год; варианты применения инструментов и методов денежно-кредитной политики, обеспечивающих достижение целевых ориентиров при различных сценариях экономической конъюнктуры; план мероприятий Банка России на предстоящий год по совершенствованию банковской системы РФ, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы.
Дума рассматривает документ и принимает решение не позднее принятия ею закона о федеральном бюджете на предстоящий год.
3. Банк России ежегодно не позднее 15 мая представляет Думе свой годовой отчет, в который входят: отчет о деятельности ЦБ, в том числе перечень мероприятий, реализующих единую государственную денежно-кредитную политику, проведенных Банком России, и анализ выполнения основных параметров указанной политики; анализ состояния экономики РФ,.в том числе анализ денежного обращения и кредита, банковской системы РФ, валютного положения и платежного баланса РФ; годовая финансовая отчетность Банка России; аудиторское заключение по годовой финансовой отчетности Банка России; заключение Счетной палаты РФ по результатам проверки счетов и операций ЦБ, на которые распространяется действие Закона «О государственной тайне».
При этом под годовой финансовой отчетностью Банка России понимаются: годовой баланс, счет прибылей и убытков, в том числе отчет о прибыли и ее распределении; отчет о формировании и об использовании резервов и фондов Банка России; отчет об управлении Банком России входящими в состав его имущества ценными бумагами и долями в капиталах организаций; отчет о расходах на содержание служащих Банка России; отчет об исполнении сметы капитальных вложений.
Дума направляет годовой отчет ЦБ Президенту, Правительству (для заключения), рассматривает его сама до 1 июля и принимает решение. Отчет публикуется не позднее 15 июля года, следующего за отчетным;
4. Банк России ежемесячно публикует свой баланс, данные о денежном обращении, включая динамику и структуру денежной массы, обобщенные данные о своих операциях.
Таким образом, в ключевом вопросе разработки денежной и кредитной политики ответственность ЦБ РФ явно невысока и формальна: он всего лишь представляет Думе «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики», а Дума ограничивается лишь рассмотрением указанного важнейшего для экономики страны документа и принимает решение, которое в принципе никого ни к чему не обязывает (т.е. одобрение или неодобрение Думой документа не мешает Центробанку вносить любые изменения в проводимую им политику, как это и случалось не раз). Оборотной стороной является то, что федеральная исполнительная власть, как показывает опыт последних лет, может побудить руководство ЦБ «переписать» основные положения денежно-кредитной политики, даже если это совсем не улучшает содержание документа.
Поэтому не должен вызывать удивления тот факт, что практика применения Центробанком указанных ранее инструментов денежно-кредитной политики всегда вызывала и вызывает массу вопросов.
Об участии ЦБ в разработке денежной и кредитной политики государства
Исходным при определении целей денежной и кредитной политики является вопрос о соподчиненности различных компонентов экономической политики. Должна существовать стратегическая цель этой политики, по которой как по камертону настраиваются все инструменты. Тогда оценка результатов как экономической политики в целом, так и отдельных ее компонентов или подсистем (структурная, инвестиционная, денежная, фискальная, бюджетная политика) должна базироваться на том, в какой степени курс, проводимый в рамках данной подсистемы, способствует решению общей задачи.
В российском законодательстве не определены правовые рамки экономической политики как системы с ее целями, приоритетами и функциональными элементами. Конституция РФ содержит определение экономической политики по сути как набора элементов, не имеющих субординирующего начала, а значит, не объединенных в систему. Тем самым законодательные основы материальной жизни общества не способствуют координации элементов экономической политики.
Анализ Конституции показывает, что с позиций законодателя существует только одна непреходящая экономическая ценность — устойчивый рубль, и ответственность за нее целиком возложена на Банк России. Задачи правительства много шире и в ряде случаев весьма конкретны, но не носят стратегического характера и не имеют формализованного критерия степени их решения. Правительство осуществляет исполнительную власть, разрабатывает и организует исполнение федерального бюджета, но также обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики. Как мы уже видели, ст. 4 Закона обязывает ЦБ разрабатывать и проводить в жизнь единую государственную денежно-кредитную политику «во взаимодействии с правительством». Но что, собственно, понимается под единой денежной и кредитной политикой?
Целью «денежной политики» нельзя, видимо, считать общую стабильность внутренних товарных цен (стабильность самих денег). Дело в том, что денежная политика не имеет прямого выхода на товарные цены, хотя оперируя деньгами, т.е. увеличивая или уменьшая денежное предложение, она оказывает регулирующее влияние на цены. Еще важнее то, что денежная политика (предложение денег) — не единственный фактор, влияющий на цены товаров. Действует масса других факторов, причем почти все они находятся вне компетенции ЦБ. Поэтому если бы стабильность товарных цен как задача ставилась только перед Банком России, то она по сути была бы невыполнимой. Следовательно, на устойчивость цен (и денег) должны работать несколько политик и соответственно разные органы, включая и Банк России.
Но и регулирование товарных цен, проводимое совместно с другими органами власти, нельзя рассматривать как цель денежной политики. Если для достижения одной цели используется несколько экономических инструментов, то каждый инструмент должен играть свою особую, качественно определенную роль в получении конечного результата. То есть суть проблемы сводится к выявлению того конкретного способа, посредством которого именно денежная политика должна обеспечивать продвижение к цели — стабильности цен.
В чем же тот уникальный вклад, который данное направление экономической политики вносит в решение конечной цели? Ответ может быть следующим: задачей (или целью) денежной политики является обеспечение экономики необходимой и достаточной денежной массой {исключить избыток либо дефицит денежной массы с точки зрения потребностей экономики). Денежная политика должна обеспечить условие (одно из условий) стабильности цен, но не саму эту стабильность как таковую.
Но что считать необходимой и достаточной денежной массой, а что — ее избытком или дефицитом? Для ответа на данный вопрос необходимо исходить из понятия обеспеченной денежной массы. Тогда избыточная денежная масса — это денежная масса с дефицитом обеспечения, а недостаток денег — когда под часть товарного обеспечения деньги не выпущены. При этом под обеспечением следует понимать реальное, действительное обеспечение, т.е. продукты труда, востребуемые рынком, участвующие в общественном обмене веществ, покупаемые и продаваемые. Именно данная проблема — адекватной оценки обеспеченности денег — и составляет основную проблему денежной политики как таковой.
Итак, денежная политика имеет косвенное отношение к товарным ценам и, значит, к цене денег. А понятия «жесткая» и «мягкая» денежная политика означают соответственно более жесткие либо более мягкие требования к уровню обеспеченности денег.
Цена денег (как и обычного товара) имеет три аспекта: внутренний (товарный), внешний (валютный) и кредитный. Внутренняя цена — это цена денег «в товарах», «товарная» цена, покупательная способность. Внешняя цена денег — курс данной денежной единицы в иностранной валюте. Валютный курс, как и покупательная способность денег, может колебаться и испытывать разные тенденции под влиянием многих факторов. Для определения базового соотношения валют используется показатель паритета их покупательной способности. Вопросами валютной цены денег «ведает» валютная политика. Цель ее может быть определена как поддержание обменного курса национальных денег на уровне, соответствующем интересам развития страны и разумным параметрам ценовой стабильности.
Вопросами цены денежного кредита «ведает» кредитная политика. Ее цель может быть сформулирована как регулирование доступности кредита исходя из задач стабильного экономического роста. Делать это можно двумя способами: косвенно — регулируя предложение денег (увеличивая или уменьшая объем денежной массы) и непосредственно — с помощью собственно кредитной политики (которая, между прочим, тоже побочно влияет на объем денежной массы).
Структуры Банка России
В соответствии со ст. 83 Закона ЦБ РФ «образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления», в которую входят: центральный аппарат ЦБ; территориальные учреждения (ТУ) ЦБ, включая так называемые национальные банки республик — субъектов РФ ; расчетно-кассовые центры (РКЦ) (по данным на январь 2003 г. — 1172) и вычислительные центры ЦБ; полевые учреждения ЦБ; другие (учебные заведения и организации, обеспечивающие основную работу ЦБ).
В свою очередь центральный аппарат и ТУ характеризуются сложной функциональной структурой, т.е. наличием разнообразных внутренних относительно обособленных подразделений (департаментов и др.), ответственных за отдельные направления деятельности ЦБ в целом или данного ТУ.
В настоящее время в центральном аппарате Банка России действуют следующие департаменты: Сводный экономический департамент; Департамент платежных систем и расчетов; Департамент бухгалтерского учета и отчетности; Департамент организации и исполнения госбюджета и внебюджетных фондов; Департамент платежного баланса; Департамент полевых учреждений; Юридический департамент; Департамент по работе с ТУ ЦБ; Департамент валютных операций; Административный департамент; Департамент внутреннего аудита и ревизий; Департамент эмисси-онно-кассовых операций; Департамент внешних и общественных связей; Департамент валютного регулирования и валютного контроля; Департамент банковского регулирования и надзора; Департамент лицензирования деятельности и финансового оздоровления кредитных организаций; Департамент исследований и информации; Департамент операций на открытом рынке; Департамент персонала; Департамент информационных систем; Финансовый департамент; Департамент международных финансово-экономических отношений. Работают также: Главная инспекция кредитных организаций Банка России; Главное управление безопасности и защиты информации; Главное управление недвижимости Банка России.
Функциональная структура территориальных учреждений ЦБ в основном дублирует структуру центрального аппарата.
Органы управления ЦБ и их полномочия
Высшими органами управления Банка России, как уже отмечалось, являются Национальный банковский совет (НБС) и Совет директоров (СД).
Национальный банковский совет. Орган был создан фактически для контроля за деятельностью Совета директоров ЦБ. Его первый состав (2003 г.) выглядел следующим образом.
1) Кудрин А.Л. — заместитель председателя Правительства РФ, министр финансов РФ, председатель НБС.
2) Игнатьев СМ. — Председатель Банка России, заместитель председателя НБС.
3) Аксаков А.Г. — заместитель председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству.
4) Васильев С.А. — председатель Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению.
5) Греф Г.О. — министр экономического развития и торговли РФ.
6) Данилов-Данильян А.В. — начальник Экономического управления Президента РФ.
7) Илларионов А.Н. — советник Президента РФ.
8) Медведев Д.А. — первый заместитель руководителя администрации Президента РФ.
9) Медведев П.А. — заместитель председателя Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам.
10) Резник В.М. — заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам.
11) Улкжаев А.В. — первый заместитель министра финансов РФ.
12) Фетисов Г.Г. — заместитель председателя Комитета Совета Федерации по финансо-вым рынкам и денежному обращению.
Легко заметить, что в состав НБС вошли высшие чиновники и депутаты. В нем нет представителей ни банковского сообщества, ни науки. Фактически это орган, с помощью которого главный банк страны оказывается под контролем Министерства финансов.
НБС заседает не реже одного раза в квартал. В его компетенцию входит:
1) рассмотрение годового отчета Банка России;
2) утверждение (на основе предложений Совета директоров) на предстоящий год: общего объема расходов на содержание служащих Банка России; общего объема расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России; общего объема капитальных вложений; общего объема прочих административно-хозяйственных расходов;
3) утверждение (при необходимости — на основе предложений Совета директоров) дополнительных расходов на содержание служащих Банка России, дополнительных расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих Банка России, дополнительных капитальных вложений, а также прочих дополнительных административно-хозяйственных расходов;
4) рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы РФ;
5) рассмотрение проекта «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» и «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» на очередной год;
6) решение вопросов, связанных с участием Банка России в капиталах кредитных организаций;
7) назначение главного внутреннего аудитора Банка России и рассмотрение его докладов;
8) ежеквартальное рассмотрение информации Совета директоров по основным вопросам деятельности Банка России: реализации «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики»; банковского регулирования и банковского надзора; реализации политики валютного регулирования и валютного контроля; организации системы расчетов (платежей) в РФ; исполнения сметы расходов Банка России; подготовки проектов законодательных актов и иных нормативных актов в области банковского дела;
9) определение внешнего аудитора годовой финансовой отчетности Банка России; НБС до завершения отчетного года принимает решение о проверке годовой финансовой отчетности ЦБ и определяет аудиторскую организацию, имеющую лицензию на аудит на территории РФ; при этом НБС вправе давать выбранному им аудитору рекомендации по вопросам проверки финансовой отчетности Банка России, а аудитор обязан выполнить эти рекомендации;
10) утверждение (по предложению СД) правил бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;
11) внесение в Государственную Думу предложений о проверке Счетной палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его подразделений и учреждений;
12) утверждение (по предложению СД) порядка формирования провизии Банка России и порядка распределения прибыли Банка России, остающейся в его распоряжении;
13) утверждение (по предложению СД) отчета о расходах Банка России на содержание его служащих, их пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование, на капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды.
Совет директоров ЦБ заседает не реже одного раза в месяц. Данный орган:
1) во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает проект «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики» и «Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики» и представляет эти документы для рассмотрения в НБС, а также Президенту РФ, в Правительство РФ и Государственную Думу, обеспечивает выполнение «Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики»;
2) утверждает годовую финансовую отчетность Банка России, рассматривает аудиторское заключение по указанной отчетности и заключение Счетной палаты РФ по результатам проверки счетов и операций ЦБ, на которые распространяется действие Закона «О государственной тайне», и представляет данные материалы в составе годового отчета Банка России в НБС и Государственную Думу;
3) утверждает отчет о деятельности Банка России, готовит анализ состояния экономики РФ и представляет указанные материалы в составе годового отчета Банка России в НБС и Государственную Думу;
4) рассматривает и не позднее 1 декабря предшествующего года представляет в НБС на утверждение на очередной год с расчетами и обоснованиями общий объем: расходов на содержание служащих ЦБ; расходов на пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование служащих ЦБ; капитальных вложений ЦБ; прочих административно-хозяйственных расходов ЦБ;
5) рассматривает и представляет в НБС (при необходимости — на утверждение) на очередной год с расчетами и обоснованиями предложения о дополнительных расходах по направлениям, указанным в предыдущем пункте;
6) утверждает смету расходов ЦБ исходя из утвержденных Национальным банковским советом общих объемов расходов Банка России;
7) при необходимости утверждает смету дополнительных расходов ЦБ после утверждения Национальным банковским советом дополнительных объемов расходов Банка России;
8) устанавливает формы и размеры оплаты труда Председателя Банка России, членов Совета директоров, заместителей Председателя Банка России и других служащих Банка России;
9) принимает решения: о создании, реорганизации и ликвидации организаций ЦБ; об установлении обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп; о величине резервных требований; об изменении процентных ставок ЦБ; об определении лимитов операций на открытом рынке; об участии в международных организациях; об участии (о членстве) ЦБ в капиталах организаций (организациях), обеспечивающих деятельность ЦБ, его учреждений, организаций и служащих; о купле и продаже недвижимости для обеспечения деятельности ЦБ и его организаций (дает разрешения на цену и иные условия заключения сделки); о применении прямых количественных ограничений; о выпуске банкнот и монеты нового образца, об изъятии из обращения банкнот и монет старого образца; о порядке формирования кредитными организациями резервов;
10) вносит в Государственную Думу предложения об изменении величины уставного капитала Банка России;
11) утверждает порядок работы Совета директоров;
12) представляет в НБС для назначения кандидатуру главного аудитора ЦБ;
13) утверждает структуру ЦБ, положения о его структурных подразделениях и учреждениях, уставы организаций ЦБ, порядок назначения руководителей структурных подразделений и организаций ЦБ;
14) определяет условия допуска иностранного капитала в банковский сектор РФ;
15) утверждает перечень должностей служащих ЦБ;
16) устанавливает правила проведения банковских операций для банковской системы РФ, правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы РФ, за исключением Банка России;
17) готовит и представляет в НБС на утверждение: предложения о правилах бухгалтерского учета и отчетности для ЦБ; предложения о порядке формирования провизии Банка России и порядке распределения прибыли Банка России, остающейся в его распоряжении; отчет о расходах ЦБ на содержание служащих, их пенсионное обеспечение, страхование жизни и медицинское страхование, на капитальные вложения и прочие административно-хозяйственные нужды.
Совет директоров имеет значительную власть. И это обстоятельство сразу порождает вопрос о его ответственности, а также о сдержках и противовесах этой власти в виде разного рода специальных запретов и ограничений (таковыми выступают полномочия Президента РФ, Государственной Думы, НБС, запреты и ограничения, адресованные как всем и каждому, так и персонально членам СД как физическим лицам).
В юридической науке различают два вида ответственности — ретроспективную и позитивную. Первая — это ответственность за совершенное правонарушение (в основном это ответственность физических лиц). Вторая — это ответственность за будущее. Она должна способствовать предотвращению ошибочных решений и/или возможных негативных их последствий.
Если речь идет о позитивной ответственности Банка России в лице СД, то она означает ответственное отношение к долгосрочным интересам общества. Право должно так регламентировать обязанности глобальных регуляторов банковского сектора, чтобы риск принимаемых ими решений был по возможности минимальным. Для банкиров важнее всего именно такое понятие ответственности. Применительно к банковскому праву употребление термина «позитивная ответственность» означает, что Банк России сделал все от него зависящее, чтобы его политика была внятной, стратегически выверенной и обоснованной, а нормативные акты — доступными для пользователей, понятными и непротиворечивыми, чтобы был достигнут приемлемый обществом уровень надежности банковской системы. В противном случае следует говорить о низком уровне его позитивной ответственности.
Вся история деятельности Банка России позволяет сделать вывод, что позитивная его ответственность пока была скорее весьма низкой. Возможно, и по той причине, что ему всегда не хватало реальной независимости.
СД — это лишь один из многочисленных субъектов права. Помимо Банка России есть много других органов, оказывающих регулирующее воздействие на финансовую систему и банковский сектор (Правительство, Министерстве* финансов, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, таможенные и налоговые органы и др.). Кто из них за что конкретно, чем и в какой степени отвечает в финансово-банковской сфере? В законодательстве и подзаконных актах трудно найти ответ на этот вопрос. Так что проблема касается не только ЦБ и его СД.
Председатель Банка России несет ответственность за его деятельность, для чего, в частности: действует от имени ЦБ и представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств, международными организациями, другими учреждениями и организациями; председательствует на заседаниях СД (в случае равенства голосов голос Председателя является решающим); подписывает нормативные акты ЦБ, решения и протоколы заседаний СД, соглашения, заключаемые ЦБ (вправе делегировать право подписания нормативных актов ЦБ лицу, его замещающему, из числа членов СД); назначает на должность и освобождает от должности своих заместителей, распределяет между ними обязанности (вправе делегировать им свои полномочия); подписывает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми служащими и организациями ЦБ; обеспечивает реализацию функций ЦБ и принимает решения по всем вопросам, отнесенным в федеральных законах к ведению Банка России, за исключением тех, по которым в соответствии с Законом решения принимает НБС или СД.
Следует отметить и такой орган Банка России, как Комитет банковского надзора, через который он реализует свои надзорные и регулирующие функции. Комитет объединяет надзорные подразделения ЦБ (их руководителей) и действует на постоянной основе (ст. 56 Закона).
Нормативные акты и иные документы Банка России
В соответствии со ст. 7 Закона Центральный банк РФ по вопросам, отнесенным к его компетенции в законах, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов власти, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (в той мере, естественно, в какой они имеют дело с кредитными организациями). При этом правила подготовки таких актов Банк России вправе устанавливать самостоятельно.
Нормотворческая деятельность Банка России огромна как по объемам, так и по значению для коммерческих банков и НКО. Результатом ее, по классификации самого Центробанка, являются следующие виды нормативных правовых актов ЦБ (см. Положение ЦБ «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России»от 15 сентября 1997 г. № 519).
Указание — нормативный акт, в котором устанавливается отдельное правило по вопросу, отнесенному к компетенции ЦБ. Указания также могут быть: об изменении и дополнении действующего нормативного акта ЦБ; об отмене действующего нормативного акта ЦБ.
Положение — нормативный акт, в котором устанавливаются системно ев зан-ные между собой правила по вопросу, отнесенному к компетенции ЦБ.
Инструкция — нормативный акт, в котором определяется порядок применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции ЦБ (в том числе указаний и положений ЦБ).
Нормативные правовые акты Банка России (за некоторыми исключениями, указанными в самом Законе) в установленном порядке должны пройти регистрацию в Министерстве юстиции РФ. В противном случае они не вступают в силу и не могут применяться.
Следует отметить, что ЦБ РФ очень часто меняет содержание своих нормативных актов, внося в них многочисленные изменения и дополнения, чем создает немалые трудности как для банков, так и для их клиентов.
Результатом деятельности сотрудников ЦБ являются и другие, подчас не менее интересные документы — рекомендации и разъяснения. Самостоятельный интерес представляют договоры, которые Банк России использует в своей работе.
Рекомендации (советы) Банка России условно можно разделить на две большие группы: рекомендации методические ц рекомендации «поведенческие». В первом случае могут рекомендоваться те или иные методики, необходимые их адресатам в практической работе (к примеру, методики разработки внутрибанковских документов, расчетов разных показателей, оценки тех или иных процессов либо документов). Главное в данных рекомендациях — предложение соответствующих технологий работы. Такие рекомендации Центральный банк адресует как собственным территориальным учреждениям или их подразделениям, так и коммерческим банкам.
Во втором случае рекомендации исходят из действующей нормативно-правовой базы и принятых в банковском деле технологий, включаяч технологии управления, и обычно касаются вопросов лучшей (с точки зрения ЦБ) организации работы банков в указанных нормативных и технологических рамках. Такие рекомендации могут относиться как к Частным моментам функционирования банков, так и к целым направлениям в их деятельности. В отдельных случаях рекомендации данного рода даются как бы в неявной форме, поскольку вытекают из разъяснений или просто информации, которую ЦБ доводит до своих «подопечных» организаций.
Документы Центробанка, содержащие рекомендации, нередко включают в себя, с одной стороны, элементы «приказного» начала (что идет от указаний, положений и инструкций), с другой же — мотивы разъяснений.
Что касается собственно разъяснений, то они выполняют в основном «просветительскую» роль (хотя и в них иногда встречаются элементы и «приказа», и рекомендаций), имея в виду доведение до «широких банковских масс» объяснений того, что на самом деле хотел сказать Центробанк в тех или иных своих нормативных актах и что по разным причинам не удалось ясно, просто и однозначно выразить в самих этих актах. Нет сомнений в том, что эта их роль на практике может быть весьма важной. В то же время следует, видимо, признать, что количество необходимых или неизбежных разъяснений обратно пропорционально качеству подготовки нормативных актов, нуждающихся в таких вспомогательных документах. Чем выше указанное качество, т.е. чем тщательнее отшлифованы содержание, структура и форма (юридическая и литературная) нормативного акта, тем меньше нужно разъяснений. В этом смысле значительное количество вспомогательных документов ЦБ данного вида следует рассматривать как тревожный сигнал.
Разъяснения ЦБ, как и рекомендации, могут адресоваться как коммерческим банкам, так иногда и его собственным учреждениям, а также в определенной мере и клиентам кредитных организаций.
Разъяснения Банка России бывают обычные и официальные. Последнее понятие впервые появилось в ныне отмененном Законе «О реструктуризации кредитных организации» от 8 июля 1999 г. № 144-ФЗ. Пункт 3 ст. 46 Закона гласил: «Поручить Банку России давать официальные разъяснения по вопросам применения настоящего... Закона, имеющие обязательную силу на всей территории РФ». Что значит «официальные разъяснения», в Законе не объяснялось, но определенно было сказано, что такие разъяснения могут касаться вопросов применения только норм данного Закона.
На деле получилось несколько иначе, свидетельством чего является Положение ЦБ «О порядке подготовки и вступления в силу официальных разъяснений Банка России» от 18 июля 2000 г. № 115-П, в котором Центробанк собственным решением распространил право давать такие разъяснения по вопросам применения неограниченно широкого круга законов и иных нормативных правовых актов, а также нормативных актов самого ЦБ.
Территориальные учреждения ЦБ
Коммерческие банки и иные кредитные организации на местах непосредственно имеют дело с территориальными учреждениями (территориальными управлениями или национальными банками) Банка России. Эти внешние подразделения ЦБ РФ, предусмотренные в ст. 83—85 Закона, не являются юридическими лицами и не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер. Их полномочия определены в Положении ЦБ «О территориальных учреждениях Банка России» от 29 июля 1998 г. № 46-П .
О совершенствовании организации деятельности Банка России и его территориальных учреждений
Необходимость повышения эффективности организационной деятельности Банка России и его ТУ в настоящее время очевидна и обусловлена целым рядом обстоятельств. Целью такого совершенствования должно быть обеспечение максимально эффективного выполнения Центральным банком его законодательно установленных целей и задач.
Вертикальная структура Банка России и ее оптимизация. Сложившаяся вертикальная структура Банка России в целом соответствует характеру выполняемых им задач, связанных с реализацией государственной денежно-кредитной политики, эмиссией наличных денег и организацией налично-денежного обращения, предоставлением расчетно-платежных услуг и др. В то же время очевидна необходимость существования развитой территориальной сети учреждений Банка России для эффективной организации эмиссии денег, предоставления расчетно-платежных услуг, обеспечения равного доступа всех кредитных организаций к инструментам рефинансирования. Единая централизованная организационная структура ЦБ соответствует современному государственному устройству РФ и имеющемуся распределению полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а потому нуждается не в перестройке (пересмотре порядка исполнения функций и структуры Банка России), а в эволюционной оптимизации на собственной основе. Представляется, что этот вывод не противоречит и таким относительно новым обстоятельствам, как формирование федеральных округов, переход к казначейскому исполнению бюджетов и формирование сети органов казначейства.
Указанную оптимизацию организационной структуры Банка России (реинжиниринг) целесообразно вести в основном за счет модификации способов выполнения его задач на базе сложившихся крупных звеньев Центробанка — центрального аппарата, ТУ, РКЦ. В результате должны стать возможными, в частности: четкая (желательно количественная) оценка результативности выполнения основных задач каждым звеном системы Банка России; эффективное определение потребности в ресурсах и их распределение между звеньями системы ЦБ с целью максимизации отдачи при их использовании; постоянное приведение в соответствие организационной структуры и используемых ресурсов объему выполняемых функций.
Для этого необходимо ввести в практику организации деятельности Центрального банка два принципа: переход к функционально-целевому подходу при выполнении задач Банка России; пересмотр принципов распределения полномочий ЦБ между его звеньями.
Первый из названных принципов предполагает формирование единых методологических подходов к функциям Банка России и их классификацию по степени участия в реализации целей его деятельности. По этому критерию функции могут быть подразделены, например, следующим образом: основные (технологические) — сюда могут быть отнесены все функции, закрепленные в Законе «О Центральном банке РФ»; обеспечивающие — функции, связанные с созданием внутренней инфраструктуры, а также ресурсным обеспечением деятельности подразделений ЦБ; обслуживающие — функции поддержания жизнедеятельности и материально-технического обеспечения подразделений ЦБ.
При этом основные функции Банка России можно разделить на два типа:
1) функции, которые Центробанк осуществляет как орган власти, а именно: регулятивные (например, выработка денежно-кредитной политики, регулирование на-лично-денежного обращения), исполнительно-распорядительные (например, лицензирование и надзор за деятельностью банков), контрольные (например, инспектирование деятельности банков).
2) функции, связанные с оказанием услуг банкам и другим экономическим субъектам на основе гражданско-правовых отношений и финансируемые в основном за счет оплаты соответствующих услуг потребителями (например, обеспечение потребителей наличными деньгами и расчетно-платежными услугами).
Суть проблемы в том, что в настоящее время полномочия исполнения указанных функций возложены в различных пропорциях и на центральный аппарат, и на ТУ, и на РКЦ, что, конечно, нельзя признать нормальным.
В связи с этим необходим второй принцип, предполагающий распределение указанных полномочий в части основных функций Банка России между его основными организационно-управленческими звеньями на основе предоставления каждому из них полномочий для исполнения (и соответственно возложения на них ответственности за требуемые результаты) законченной части того или иного вида функции. Организация деятельности по такому принципу наконец-то позволит оценить эффективность каждого звена системы Банка России на основе показателей, характеризующих результативность выполнения каждой функции.
С учетом изложенного целесообразно было бы все перечисленные выше функции распределить следующим образом: центральный аппарат ЦБ мог бы выполнять в основном регулятивные функции правоустанавливающего характера; исполнение функций, связанных с оказанием государственного воздействия, можно закрепить за центральным аппаратом и ТУ; на ТУ можно возложить исполнительно-распорядительные и контрольные функции правоприменительного характера; оказание услуг (расчетно-кассовое обслуживание) следует поручить РКЦ.
Изменение системы планирования в Банке России. Повышение эффективности деятельности Банка России требует внесения изменений в систему общего, ресурсного и финансового планирования и обеспечения деятельности подразделений Банка России. Здесь были бы уместны следующие меры.
1. В соответствии с изложенным выше подходом к распределению полномочий и функций предусмотреть дифференцированные подходы к определению организационной структуры, численности персонала и объемов затрат на содержание подразделений ЦБ на основе функционально-стоимостного анализа и нормативного планирования затрат на реализацию различных функций.
2. На этой основе организовать эффективную систему общего, ресурсного и финансового планирования. Система общего планирования деятельности, включающая цели и задачи подразделений Банка России на плановый период в разрезе выполняемых функций, критерии оценки эффективности выполнения функций, количественные ориентиры, определяющие объемы выполняемых функций, может быть построена путем модификации годового отчета ТУ, паспорта ТУ и паспорта РКЦ.
Так, примерная структура паспорта ТУ может включать следующие разделы.
I. Показатели экономического развития региона, определяющие объемы спроса на показатели деятельности (в том числе услуги) ТУ.
II. Расчетные и фактические показатели, характеризующие объемы необходимой региону деятельности ТУ, в том числе укрупненные показатели по подведомственным РКЦ.
III. Расчетные потребности ТУ в сметных ассигнованиях и фактические затраты, расчетные нормативы и фактическая численность персонала, необходимые для полноценной деятельности ТУ, в разрезе видов выполняемых функций, групп затрат, типов подразделений (основных, обеспечивающих и обслуживающих).
IV. Степень обеспеченности ТУ ресурсами (материальными, трудовыми, финансовыми) для работы.
Паспорта ТУ и РКЦ могут послужить базой для ресурсного планирования, основанного на нормативном обеспечении деятельности. На основе ресурсных планов можно и нужно вести финансовое планирование, предполагающее: введение системы финансовых нормативов по укрупненным статьям расходов деятельности ТУ и РКЦ, планирование и контроль на их основе финансовой деятельности подразделений ЦБ со стороны центрального аппарата; передачу полномочий по дальнейшей детализации расходов в пределах этих нормативов на уровень ТУ.
Наконец, имело бы смысл разделить методическое и организационное курирование ТУ, оставив первое за функциональными департаментами ЦБ, а второе (т.е. все вопросы организации и обеспечения деятельности ТУ) передать Департаменту по работе с ТУ Банка России (в настоящее время они относятся к компетенции нескольких департаментов).