Базельские стандарты надзора за банками и их реализация в России
Стандарты надзора за коммерческими банками (рекомендуемые, но формально не обязательные), содержатся в изданном в 1997 г. письме Базельского комитета по банковскому регулированию «Базовые принципы эффективного надзора за банковской деятельностью» (извлечение из документа дается применительно к действующему банку).
При разработке базовых принципов их составители исходили из следующих основных посылок:
• основной целью надзора является поддержание стабильности и атмосферы доверия в финансовой системе, что ведет к минимизации риска потерь вкладчиков и других кредиторов;
• органы надзора должны способствовать поддержанию рыночной дисциплины путем поощрения квалифицированного корпоративного руководства и стимулирования рыночной открытости и контроля;
• для успешного выполнения своих функций органы надзора должны обладать оперативной самостоятельностью, иметь возможность сбора соответствующей информации как путем наблюдений, так и проверок на местах, а также полномочия придавать своим решениям обязательный характер;
• органы надзора должны иметь хорошее представление о сути банковской деятельности и добиваться по мере возможности того, чтобы банки квалифицированно управляли принимаемыми ими рисками;
• эффективный надзор требует, чтобы размеры и характер рисков, принимаемых на себя отдельными банками, оценивались, и таким оценкам должен соответствовать характер надзора;
• органы надзора должны убедиться в том, что банк располагает ресурсами, соответствующими принятым им рискам, в частности, достаточным капиталом, квалифицированным руководством, эффективными системами контроля и учета;
• необходимо тесное сотрудничество между надзорными инстанциями._____________
Надзор должен способствовать формированию эффективной и конкурентной банковской системы, отвечающей потребностям общества в квалифицированных финансовых услугах, предоставляемых по приемлемым ценам.
Надзор не может и не должен гарантировать, что... банки не разорятся.
(...)
Базовые принципы составляют основу для создания надлежащей системы надзора. Следует принимать во внимание локальные особенности, влияющие на внедрение этих принципов. Приводимые стандарты являются минимально необходимыми и сами по себе в определенных ситуациях могут быть недостаточными. Каждая страна должна решить, в какой мере эти принципы могут быть дополнены другими требованиями. Функция банковского надзора динамична по своей природе и призвана реагировать на изменения рынка. Органы надзора должны быть готовы к тому, что им придется периодически пересматривать политику и практику надзора в свете новых тенденций или событий. Для этого необходима гибкая законодательная база.
Банковский надзор является составной частью более широкого круга механизмов обеспечения финансовой стабильности. К таким механизмам относятся: 1) рациональная и долговременная эко-, номическая политика; 2) развитая общественная инфраструктура; 3) высокая рыночная дисциплина; 4) методы эффективного разрешения проблем в банковской сфере; 5) механизмы, обеспечивающие достаточный уровень системной зашиты (или система общественной безопасности).
Принцип 1. Эффективная система надзора предполагает, что каждый орган, осуществляющий надзор за банковской деятельностью, должен иметь четко сформулированные задачи и обязанности. Каждый такой орган должен располагать оперативной самостоятельностью и соответствующей материальной базой. Необходима также адекватная юридическая база надзора, включающая регулирование процедуры получения разрешения на,банковскую деятельность и последующий надзор за ней; полномочия выявлять соответствие деятельности поднадзорной организации требованиям законодательства, а также аспекты безопасности и устойчивости банков, правовую защиту субъектов надзора. Необходимы также механизмы обмена информацией между надзорными органами и обеспечения конфиденциальности такой информации.
Для осуществления этого принципа необходимы:
(...)
• банковское законодательство, определяющее минимальные требования, которым должны удовлетворять банки; оно дает органам банковского надзора возможность при необходимости устанавливать пруденциальные правила в административном порядке для достижения поставленных целей, а также применять качественный анализ состояния банков; предоставляет полномочия на сбор информации и ее независимую проверку; предоставляет также органам надзора полномочия применять наказания в случаях, когда нарушаются пруденциальные требования;
• защита (обычно законодательная) от персональной или солидарной ответственности за добросовестные действия, предпринимаемые в ходе надзора;
• система взаимодействия и обмена информацией между различными надзорными органами.
А. Риски банковских операций
Банковское дело связано с рисками, порождаемыми многочисленными обстоятельствами. Органы надзора должны понимать суть этих рисков и следить за тем, чтобы банки правильно оценивали их и могли управлять ими.
Б. Разработка и осуществление пруденциальных норм и правил___________________
Риски банковского дела должны выявляться, отслеживаться и контролироваться. Важная роль в этом отведена органам надзора. Цель органов надзора состоит в том, чтобы ограничивать степень рисков, которые необоснованно принимают на себя банки. Эти требования не должны предопределять решения руководства банка. Их назначение — устанавливать минимальные пруденциальные стандарты, обеспечивающие надлежащее проведение банковских операций. Динамичное по своей природе банковское дело требует периодического пересмотра органами надзора своих пруденциальных требований и оценки ими степени соответствия существующих норм реальной ситуации, как и необходимости разработки новых нормативов.
1. Достаточность капитала
Принцип 6. Органы надзора должны определять соответствие всех банков требованиям о достаточности капитала. Эти требования должны соответствовать уровню рисков, которые банк принимает на себя, а также определять конкретные составляющие капитала, принимая во внимание его способность покрывать возможные потери.
2. Управление кредитными рисками
(1) Стандартное кредитование и мониторинг кредитов
Принцип 7. Важным элементом системы надзора является независимая оценка политики, практики банка и применяемых им процедур, связанных с кредитованием и размещением инвестиций, а также с текущим управлением портфелями займов и инвестиционными портфелями.
Органы надзора должны убедиться в том, что подход к кредитованию и инвестированию в банке объективен и рационален. Наличие разумной методики кредитования, оформленной в письменной форме, процедур получения административного согласия на предоставление кредита, соответствующей документации — это неотъемлемые элементы управления кредитными операциями банка. Кредитование и инвестирование должны основываться на пруденциальных стандартах гарантий, которые должны одобряться советом банка и доводиться до сведения всех сотрудников, занимающихся кредитованием. Для надзорного органа также важно убедиться в том, что решения банка о предоставлении кредитов принимаются при отсутствии конфликта интересов и давления со стороны третьих лиц.
У банков должна быть отлаженная система мониторинга кредитных отношений, включая мониторинг финансового положения заемщиков. Ключевым элементом любой управленческой информационной системы должна быть база данных, содержащая необходимые сведения о состоянии кредитного портфеля банка, включая информацию о внутреннем рейтинге и системе классификации кредитов.
(2) Оценка качества активов и достаточности обеспечения для покрытия сомнительной задолженности
Принцип 8. Органы надзора должны убедиться в том, что банки выработали и придерживаются адекватной политики, практических мер и процедур оценки качества активов, достаточности банковских фондов и резервов для покрытия сомнительной задолженности.
Органы надзора должны оценивать политику банка по периодическому пересмотру отдельных кредитов, классификации активов и созданию резервов. Они должны убеждаться в том, что эта политика регулярно пересматривается и последовательно претворяется в жизнь. Органы надзора должны заботиться о том, чтобы банки располагали механизмом отслеживания проблемных кредитов и возврата просроченных кредитов. Если объем проблемных кредитов банка вызывает озабоченность представителей надзорных органов, то они могут потребовать от банка усовершенствовать процедуры кредитования, ввести стандарты выдачи кредитов.
Если кредит обеспечивается гарантией или покрытием, банк должен располагать механизмом постоянной оценки надежности этих^ гарантий и стоимости обеспечения. Органы надзора также должны следить за тем, чтобы банки правильно реагировали и выделяли дос-таточный капитал на покрытие внебалансовых, рисков._________________________________
(3) Концентрация рисков и крупных рисковых позиций
Принцип 9. Органы надзора должны проверять наличие в банках управленческих информационных систем, позволяющих руководству банков идентифицировать концентрацию рисков. Органы надзора должны устанавливать допустимые пределы, ограничивающие риск потенциальных убытков от кредитования отдельных заемщиков или групп связанных между собой заемщиков.
(4) Предоставление кредитов лицам, связанным с банком
Принцип 10. В целях предотвращения злоупотреблений, связанных с кредитованием аффилированных лиц, орган надзора должен требовать, чтобы банки предоставляли кредиты таким организациям и связанным с ними лицам на одинаковых для всех условиях при эффективном наблюдении за таким кредитованием и использовании других мер контроля за рисками или их минимизации.
(5) Страновои и трансфертный риски
Принцип 11. Органы надзора должны убедиться в том, что банки располагают адекватной политикой и процедурами, позволяющими идентифицировать, отслеживать и контролировать в ходе проведения международных ссудных и инвестиционных операций страновои и трансфертный риски, и предусматривают резервы на покрытие таких рисков.
3. Управление рыночными рисками
Принцип 12. Органы надзора должны убедиться в том, что банки располагают механизмами, позволяющими достаточно точно оценивать, отслеживать и эффективно контролировать риски, связанные с колебаниями рыночных цен и котировок. Органы надзора должны иметь полномочия устанавливать в необходимых случаях лимиты и/или требования к капиталу для покрытия рыночного риска.
4. Управление прочими рисками
Принцип 13. Органы надзора должны убедиться в том, что банк разработал всеобъемлющий процесс управления рисками (включая надзор со стороны правления), позволяющий идентифицировать, оценивать, отслеживать и контролировать и другие виды рисков, и в случае необходимости располагает капиталом для покрытия таких рисков.
(2) Управление ликвидностью
Цель управления ликвидностью состоит в том, чтобы обеспечить выполнение банком всех его обязательств. Важными элементами надлежащей политики управления ликвидностью являются отлаженные системы управленческой информации, централизованный контроль за ликвидностью, диверсификация источников фондирования и планирование на случай непредвиденных обстоятельств.
(3) Операционный риск
Органы надзора обязаны убедиться в том, что руководство банка располагает эффективной системой внутреннего контроля и аудита, а также в том, что им разработана политика управления операционным риском или его минимизации. Органы надзора должны убедиться в том, что у банка есть обоснованные планы восстановления всех вышедших из строя основных систем с возможностью использования в экстренных ситуациях резервного технологического оборудования, расположенного на достаточном удалении.
5. Внутренний контроль
Принцип 14. Органы надзора должны убедиться в том, что банки располагают системой внутреннего контроля, соответствующей характеру и масштабам их операций.
Принцип 15. Органы надзора должны убедиться в том, что банки придерживаются адекватной политики, практики и процедур, включая четкие правила проверки клиентов, которые способствуют повышению этических и профессиональных стандартов в финансовом секторе и препятствуют умышленному или неумышленному использованию банка преступными элементами.
Цель внутреннего контроля состоит в том, чтобы убедиться, что дела в банке ведутся ра-
ционально, с необходимой осмотрительностью, в соответствии с политикой и стратегией, разработанной советом банка; операции проводятся только после получения соответствующего разрешения; активы и обязательства находятся под контролем; бухгалтерская отчетность и другие документы содержат полную, точную и своевременную информацию, а руководство банка в состоянии идентифицировать, оценивать и управлять рисками, которые принимает на себя банк.
Можно выделить четыре основные подконтрольные области: распределение обязанностей и ответственности, ограничение полномочий на разрешение выдачи кредитов и процедуры принятия решений; бухгалтерский учет; принцип «четырех глаз» (разделение функций, перекрестные проверки, двойная подпись и т.д.); непосредственный контроль за активами и инвестициями.
Эти виды контроля должны дополняться эффективным аудитом, который может независимо оценивать достаточность, операционную эффективность и надежность систем контроля внутри организации. Следовательно, внутренний аудитор должен иметь соответствующие статус и подотчетность в банке, что должно обеспечивать его независимость. Внешний аудит должен способствовать эффективному контролю за этим процессом. Органы надзора должны быть удовлетворены, если банк проводит эффективную политику, а его руководство принимает адекватные корректирующие меры в случае слабости внутреннего контроля, выявленной аудиторами.
Поскольку деятельность банков регулируется многочисленными законами и правилами, они должны располагать адекватной политикой и соответствующими процедурами соблюдения этих законов и правил.
Общественное доверие к банкам может быть подорвано и репутация банка может пострадать также в случае его связи (даже неумышленной) с криминальными элементами. Поэтому органы надзора должны следить за тем, чтобы банки применяли соответствующие процедуры, включая жесткую политику изучения своих клиентов, а также содействовать достижению высоких этических и профессиональных стандартов в финансовом секторе.
В. Методы текущего банковского надзора
Принцип 16. Эффективная система надзора должна включать формы надзора, осуществляемого как непосредственно на местах, так и с помощью методов внешнего наблюдения.
Принцип 17. Органы надзора должны поддерживать регулярные контакты с руководством банка и хорошо понимать суть операций, осуществляемых этим банком.
Принцип 18. Органы надзора должны располагать средствами сбора, оценки и анализа пруденциальных отчетов и статистической информации, поступающей от банков на индивидуальной и консолидированной основе.
Принцип 19. Органы надзора должны располагать средствами независимой оценки надзорной информации путем проверок на местах или с помощью внешних аудиторов.
Принцип 20. Важным элементом надзора является способность надзорного органа вести надзор за банковской группой на консолидированной основе.
В случае возникновения проблем банки должны быть уверены, что могут довериться надзорному органу, проконсультироваться с ним и ожидать конструктивного и конфиденциального совместного обсуждения этих проблем. Банки должны осознавать свою обязанность своевременно информировать надзорные органы о важных делах, связанных с их деятельностью.
Г. Требования к банкам о представлении финансовой отчетности
Принцип 21. Органы надзора должны быть удовлетворены, убедившись в том, что банк ведет необходимую отчетность на основе последовательно проводимой бухгалтерской политики и практики, что позволяет надзорному органу получать достоверную информацию о финансовом состоянии банка и прибыльности проводимых им операций, и в том, что банк регулярно публикует свою финансовую отчетность, адекватно отражающую его состояние.
Принцип 22. Органы надзора должны располагать адекватными возможностями для осуществления своевременных корректирующих мер в отношении банков, не соблюдающих установленные пруденциальные требования, а также в случае нарушения банками правил банковского регулирования или создания любой другой угрозы интересам вкладчиков.
А. Корректирующие меры
В случаях, когда выявленная проблема относительно невелика, орган надзора может ограничиться неофициальным вмешательством (например, просто устным или письменным контактом с руководством банка).В других случаях могут потребоваться официальные действия. Такие корректирующие меры имеют наибольшие шансы на успех тогда, когда они являются частью комплексной программы финансового оздоровления банка, разработанной самим банком. Если не удается достигнуть согласия с руководством банка, то это не должно удерживать надзорный орган от предъявления банку требований принять необходимые корректирующие действия.
Орган надзора должен иметь полномочия не только ограничивать текущую деятельность банка, но и препятствовать проведению им новых видов операций и капиталовложений. Он должен также иметь право ограничивать или приостанавливать выплаты дивидендов или других доходов, а также ограничивать переводы активов и скупку банком своих собственных акций. Надзорный орган должен располагать эффективными средствами для решения управленческих проблем, включая право контролировать смену владельцев, директоров и менеджеров банка, ограничивать их полномочия, а при необходимости лишать отдельных лиц права заниматься банковской деятельностью. В крайних случаях орган надзора может ввести внешнее управление в банке.
Важно, чтобы все такие меры предпринимались через совет банка.
А. Обязанности органов надзора страны нахождения банка
Принцип 23. Органы надзора должны осуществлять надзор на консолидированной основе, адекватный мониторинг и применять пруденциальные нормы в отношении всех аспектов банковских операций, проводимых банками их страны б международном масштабе...
Принцип 24. Одним из ключевых элементов надзора на консолидированной основе является установление контактов и обмен информацией с другими причастными к делу органами надзора, в первую очередь с надзорными органами принимающей страны.
Б. Обязанности органов надзора принимающей страны
Принцип 25. Органы надзора должны требовать, чтобы проводимые в их стране операции иностранных банков соответствовали тем же высоким стандартам, которые установлены для национальных банков, и иметь полномочия для обмена соответствующей информацией о таких банках с надзорными органами стран нахождения родительских банков, что необходимо для надзора за банками на консолидированной основе.
Большинство воспроизведенных выше принципов эффективного банковского надзора реализовано в России в той или иной степени (достаточно скромной). Дело в том, что полная их реализация предполагает наличие целого комплекса предварительных условий, которые у нас еще не созданы. Существует много факторов, обусловливающих такое положение дел: неразвитость рыночной экономики и финансов; состояние законодательства; низкая степень взаимного доверия и низкая транспарентность контрагентов (включая государство); недостаточный уровень корпора-
тивной культуры и качества управления, в том числе в банках; молодость и незрелость отечественного банковского сектора и банковского надзора, а также развитие их в неблагоприятных условиях; недостатки в методическом обеспечении и в организации надзорного процесса, дефицит знаний и практических навыков (квалификации) у сотрудников подразделений надзора и т.д.
Возьмем, например, принцип № 1. В качестве условия эффективного надзора данный принцип требует четкого определения целей и ответственности каждого органа, вовлеченного в надзор за банками. В современных российских условиях это требование выполняется далеко не полностью, так как имеют место значительные элементы неопределенности в отношении того, каковы место и роль в надзорном (контрольном) процессе Банка России, бывших Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, антимонопольного и целого ряда других органов. Еще меньше ясности в вопросах ответственности органов, участвующих в надзоре за банками. Принцип требует операционной независимости и наличия у надзорных органов адекватных ресурсов. Эти вопросы, можно считать, решены вполне удовлетворительно. Законодательные основы надзора, о чем также говорит принцип № 1, требуют значительного улучшения. Так, в законодательстве отсутствует само понятие правовой защиты органа банковского надзора, а также его сотрудников.
Как будет показано далее, остальные принципы выполняются не лучше, а подчас просто плохо.
Надзор за банками: принципы, технологии, проблемы
С учетом мирового и российского опыта можно назвать следующие принципы банковского надзора.
1. Универсальность и обязательность. Под надзор должны подпадать все кредитные организации, работающие на территории страны, причем согласие на надзор и выполнение требований надзорных органов должно быть обязательным условием не только получения банковской лицензии, но и последующего выполнения банковских операций. Между тем Банк России не лицензирует и не надзирает за деятельностью многочисленных кредитных организаций, считающихся небанковскими. Эта ситуация требует исправления.
2. Законодательное закрепление за центральным банком (и/или другими органами) надзорных функций с предоставлением ему права издавать соответствующие нормативные акты, обязательные для всех банков (кредитных организаций).
3. Единство требований органов надзора. Ко всем кредитным организациям, выполняющим одинаковые виды деятельности (операции), должны предъявляться одинаковые требования. Там же, где требования могут и/или должны быть дифференцированными, должны использоваться ясные и стабильные правила дифференциации. Закон разрешает Банку России дифференцировать, например, экономические нормативы деятельности банков, однако он не пользуется этим правом, видимо, не желая утруждать себя дополнительной работой.
4. Обязательность исполнения законных требований органов надзора.
5. Единство количественного и качественного контроля. Необходимо отслеживать не только формальное соблюдение кредитными организациями тех или иных правил, нормативов, требований, указаний, но и качественных (экономических и финансовых) характеристик их развития, что требует хорошего мониторинга (кон-
троль за динамикой показателей эффективности работы конкретных кредитных организаций) и не мецее качественной индивидуальной аналитической работы.
6. Сочетание превентивного (упреждающего) и последующего контроля. Превентивный контроль следует понимать и как предварительный (еще на стадии создания банка), и как профилактический («дальновидящий»), предупреждающий появление и накопление в деятельности функционирующих банков негативных явлений и тенденций.
При этом надо понимать и то, что если надзор выявляет важные проблемы на ранней стадии их развития, когда «ничего еще не произошло», то основанием для применения к соответствующему банку регулирующих мер воздействия следует признать саму рискованную деятельность, а не только фактически состоявшееся нарушение тех формальных соотношений структуры баланса, которые в конечном итоге и отражены в обязательных нормативах банковской деятельности.
7. Сочетание дистанционного (документарного) и «контактного» (проверки на местах) способов надзора. Надзор только в форме документарных проверок (дистанционного анализа документов) себя не оправдывает.
8. Профессионализм контроля. Чтобы эффективно вести надзор, нужно четко понимать характер бизнеса банков (в целом даже лучше, чем работники проверяемых банков), свободно ориентироваться в его тенденциях и на этой основе анализировать проводимые банком операции.
9. Адекватность контроля. Небольшие банки с малым количеством операций объективно требуют только технологического надзора, тогда как крупные и средние нуждаются в углубленном анализе.
10. Конструктивный характер надзора. Главная задача надзорных органов — помогать поддерживать работоспособность банка, как можно раньше выявлять причины возможных трудностей и своевременно содействовать их преодолению. Центральный банк не должен выступать в роли надзирателя.
В этом смысле надзорные органы должны были бы вместо или в дополнение к «прокурорским» функциям взять на себя функции методологических и методических, консультационных центров развития банковского сектора страны. Во всяком случае банки объективно весьма заинтересованы в методической помощи со стороны Центрального банка.
11. Консолидированный характер контроля. Контроль за банком должен вестись на основе учета операций всех его подразделений (филиалы, отделения), а также дочерних и зависимых организаций. Консолидированным должен быть контроль и за банками, входящими в состав тех или иных коммерческих объединений или групп.
12. Сочетание государственного, независимого аудиторского (внешнего), общественного (со стороны общественных объединений самих банков) и внутреннего контроля.
13. Достоверность данных и полная ответственность за их качество и конфиденциальность. Банки, которые шли на разного рода ухищрения, чтобы камуфлировать свое реальное финансовое состояние, в результате кризиса разорялись первыми. Там, где управление рисками и надзор базируются на неверной исходной ин-
формации, проблемы наслаиваются и умножаются, дополняясь пластами накопившихся, неправильно понятых и потому не разрешенных проблем.
14. Открытость для широкой общественности.
Надзор предполагает использование двух главных инструментов — получение от банков отчетной документации и ее дистанционный анализ; проверки банков на местах (инспекции).
Документарный надзор за деятельностью банков в России за последние годы получил определенное развитие. Тем не менее одна из причин кризиса 1998 г. состояла в крупных недостатках в области надзора.
Коренным из таких недостатков был (и в значительной мере остается) формальный характер надзора со стороны ЦБ, когда главным было сдать и принять в срок отчетность, тогда как более значимая сторона дела, а именно то, что банк, к примеру, принял риски, не адекватные его финансовому состоянию, никого не интересует (или до этого ни у кого не доходят руки, поскольку в надзорных органах все сотрудники перегружены формальной бумажной работой). Делались тщательные проверки кассовых узлов, обменных пунктов, хотя реальная достоверная оценка состояния банка важнее. Оценка нормативов сводилась к проверке полноты перечисления обязательных резервов, в то время как гораздо значимей проверка отчетности банков с точки зрения правильности и достоверности исчисления пруденциальных нормативов.
Другие крупнейшие недостатки банковского надзора по-российски — это его громоздкость, неоперативность, сама организация его технологии, в соответствии с которой при большой регламентации текущей деятельности банков слабо развита прогнозная оценка их поведения, наконец, то, что проверяющих слишком много, но никто из них не воспринимает проверяемый банк как единый организм.
Далее, в российском надзоре главным объектом внимания нередко оказываются не узловые вопросы функционирования банков (их устойчивость, макропараметры, ликвидность), а всевозможные вторичные параметры. Зачастую контролируют все что угодно, потому что это, видимо, выгодно контролерам.
Если надзор носит формальный характер, является громоздким, неоперативным и т.д., то и основывающееся на нем регулирование деятельности банков будет неадекватным. Оборотной стороной формального надзора и такого же регулирования оказывается своеобразная адаптация к ним банков, давно научившихся придумывать разнообразные схемы, позволяющие им обходить почти любые формальные критерии надзорных органов. Это ситуация, когда банки выживают и как-то справляются со своими проблемами не благодаря, а вопреки такому регулированию. Правда, это связано с большими или меньшими искажениями банками своих отчетных данных, а также с нераскрытием ими истинной информации об их действительных собственниках и особенно о взаимном с другими хозяйствующими субъектами участии в капиталах. Данное обстоятельство делает надзор еще более формальным, а регулирование — еще более неадекватным.
Словом, надзорным органам следует стать полезными банкам, для чего необходимо от чисто формальных, ритуальных и весьма обременительных для проверке-мого действий перейти к реальной оценке финансового полоэюения банка в целом и его рисков на основе документарного надзора и проверок на местах, и на этой ос-
нове оказывать на него разумное, эффективное управляющее воздействие. Имеется в виду переход от соблюдения формальных требований к принципу разумного суждения и создание на этой основе полноценного превентивного (упреждающего) надзора. Это крайне сложный процесс и идти он будет болезненно, но разумной альтернативы ему нет (см. далее в этом же параграфе).
Необходимо отказаться от слепой веры в полную и адекватную информативность обязательных нормативов. На деле получается, что при очередном обострении общей ситуации активы банков, считающиеся надежными и доходными, в одночасье превращаются в «неликвиды». В этом смысле август 1998 г. наглядно показал, что математические модели регулирования в нашей стране построить трудно. Прежде всего потому, что каждый банк у нас по существу индивидуален. Принятые на Западе статистические пакеты усредненных рисков, различного рода механизмы хеджирования и другие подобные меры здесь трудно реализуемы. В западных странах к тому же совсем другой уровень капитализации большинства банков, государственных гарантий, отшлифованный десятилетиями правовой механизм. У нас вместо всего этого существуют риски, причем характер их постоянно меняется. В таких условиях реально оценить ситуацию в конкретном банке можно только на основе индивидуального подхода.
Вот почему так остро стоит проблема совершенствования методики надзора. В последнее время Банк России ввел консолидированную отчетность, издал другие необходимые нормативные документы. Но до сих пор должным образом не решена главная для надзора методическая проблема — проблема адекватной оценки и надзорными органами, и самими банками рисков банковской деятельности (рыночного, процентного, неликвидности и др.), без чего невозможно сформировать надежные механизмы контроля за рисками.
Надзор Банка России построен на оснойе единых экономических нормативов, не дифференцированных ни в зависимости от размеров и видов банков, ни в зависимости от их местоположения. Для Сбербанка РФ и какого-нибудь небольшого банка с капиталом в 0,5 млн руб. установлены одинаковые нормативы. В Москве, С.-Петербурге, Заполярье, на Камчатке, в Сибири действуют одни и те же нормативы. Между тем во многих странах мира такие нормативы дифференцируются. Нет никаких сомнений в том, что и у нас они должны быть дифференцированными. Тем более что законодательная база для этого давно готова.
В ст. 62 Закона «О Центральном банке РФ» записано, что Банк России может устанавливать кредитным организациям обязательные нормативы (далее перечисляются сами нормативы). Если правильно понимать язык законодателя, то это «может» следует понимать так, что Центробанку разрешается выбирать и вводить в действие те из закрытого перечня экономических нормативов, которые он сочтет наиболее адекватными конкретной ситуации и стоящим задачам. Ясно, что это требует от Банка России неформального и ответственного подхода к проблеме, четкого анализа, ясного понимания целей, оценки достоинств и недостатков применения каждого норматива, условий и механизмов их эффективного применения и сочетания, их потенциальной действенности и т.д. Далее, в ст. 72 прямо указано, что ЦБ вправе «устанавливать дифференцированные нормативы и методики их расчета по видам кредитных организаций». Вместо того, что-
бы использовать эти возможности, ЦБ своей волей обязал все банки, нисколько не дифференцируя их по видам, отраслевым и географическим особенностям деятельности, уровню надежности, качеству управления или иным критериям, одновременно выполнять все включенные в текст Закона стандартные нормативы.
Для целей надзора Центральный банк требует представлять громоздкие отчеты, значительная часть которых вообще не может использоваться его надзорными подразделениями. К тому же составление отчетов весьма дорого обходится банкам. Причем и показатели, и объем отчетности не стабильны, в них непрерывно вносятся изменения, нередко задним числом.
Таким образом, необходимо, во-первых, пересмотреть перечень используемых в целях надзора экономических нормативов (имея в виду, что для разных групп банков этот перечень может быть разным, а сами нормативы могут получить разный статус — нормативы критериального значения и нормативы-признаки, невыполнение которых следовало бы рассматривать как сигнал к более углубленному содержательному анализу ситуации), во-вторых, уточнить значения указанных нормативов, в том числе путем их дифференциации.
Конечно, возникают вопросы о качестве отдельных нормативных актов. К примеру, Положение ЦБ «О порядке расчета кредитными организациями размера рыночных рисков» от 24 сентября 1999 г. № 89-П, расчеты в соответствии с которым должны служить для банков важным ориентиром в управлении принимаемыми ими на себя рыночными рисками, составлено и написано настолько сложно, что освоить его может едва ли один из 100 банковских работников. Недостаточное качество таких документов может нанести вред не только банкам, но и авторитету органов надзора, а это крайне опасно для доверия между Банком России и банками. Поэтому проблема качества нормативных документов должна решаться в первую очередь. Лучше не иметь никакого документа, чем выпустить некачественный документ.
Есть и другие актуальные проблемы организаций пруденциального надзора. Так, в рамках оптимизации работы органов надзора, видимо, имело бы смысл как можно шире применять основанный на дифференцированном подходе принцип «максимальный риск — максимальный контроль, минимальный риск — минимальный контроль», т.е. чтобы надзорные органы более пристальное внимание уделяли тем банкам, которые играют более важную роль в обеспечении стабильности банковского сектора страны (региона), в том числе социально значимым банкам.
Важным шагом вперед могли бы стать разработка и внедрение механизма оценки внутрибанковских технологий управления рисками, имея в виду в итоге создание согласованных с банковским сообществом и аудиторскими организациями критериев оценки качества активов (если банки используют для своих целей методики, отличные от методик Банка России и готовы их раскрыть) и качества управления рисками.
Как известно, в бухгалтерском учете принят принцип «экономическая сущность против формы», что означает, что активы и пассивы должны отражаться исходя из их реального экономического содержания, а не по формальным критериям. Очевидно, внедрение этого принципа в полном объеме в отчетность банков при одновременном ее существенном количественном сокращении позволило бы не только уменьшить объемы «бумажной» работы сотрудников надзорных подразделений
Банка России, но и облегчить им анализ и выполнение их главной задачи — обеспечение качественного надзора и повышение надежности «поднадзорных» банков.
Не менее важной частью надзора являются инспекционные проверки. Им посвящена отдельная статья Закона «О Центральном банке РФ».
Ст. 73. Для осуществления своих функций... регулирования и... надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные в настоящем... Законе санкции по отношению к нарушителям.
Проверки могут осуществлять уполномоченные представители (служащие) Банка России в порядке, установленном Советом директоров, или по поручению Совета директоров аудиторские организации.
Уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право получать и проверять отчетность и другие документы кредитных организаций (их филиалов), при необходимости снимать копии с соответствующих документов для приобщения к материалам проверки.
Порядок проведения проверок кредитных организаций (их филиалов), в том числе определение обязанностей кредитных организаций (их филиалов) по содействию в проведении проверок, определяет Совет директоров.
При осуществлении функций... регулирования и... надзора Банк России не вправе проводить более одной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала), за исключением случаев, предусмотренных в настоящей статье. При этом проверкой могут быть охвачены только пять календарных лет деятельности кредитной организации (ее филиала), предшествующие году проведения проверки.
Проведение Банком России повторной проверки кредитной организации (ее филиала) по одним и тем же вопросам за один и тот же отчетный период деятельности кредитной организации (ее филиала) за уже проверенный период разрешается по следующим основаниям:
— если такая проверка проводится в связи с реорганизацией или ликвидацией кредитной организации;
— по мотивированному решению Совета директоров. Такое решение Совета директоров может приниматься в порядке контроля за деятельностью ТУ Банка России, проводившего проверку, либо на основании ходатайства соответствующего структурного подразделения Банка России в целях оценки финансового состояния и качества активов и пассивов кредитной организации. (...) Повторная проверка, проводимая на основании мотивированного решения Совета директоров, осуществляется при участии представителей центрально-
1 го аппарата Банка России._______________________________________________________
Специалист надзора, курирующий банк, должен понимать и знать его изнутри, иметь возможность узнать основных участников банка и выработать свое суждение о них, оценить крупные риски, которые банк берет на себя. Важно также установить психологический контакт с банками, не отступая от правил профессиональной этики.
Основным нормативным документом, регламентирующим процедуры проверок банков на местах в рамках надзора, является Инструкция ЦБ «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка РФ» от 25 августа 2003 г. № 105 .В соответствии с Инструкцией главной целью проверки банка (его филиалов) является оценка на месте
общего состояния банка либо отдельных направлений его деятельности, в том числе: оценка соблюдения законодательства РФ и нормативных актов Банка России, достоверности учета (отчетности) банка, определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов банка, величины и достаточности его собственного капитала, оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля банка, его финансового состояния и перспектив деятельности, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков банка.
Указанные проверки не заменяют аудиторских проверок, а также документальных ревизий, назначаемых компетентными органами.
Среди актуальных практических проблем надзора, связанных с проверками, необходимо отметить следующие.
Вся работа надзорных (инспекционных) подразделений ТУ Банка России нуждается в лучшем планировании, включая постановку задач, определение сроков и регламентацию принятия решений.
Сама организация работы состоит из трех основных этапов. Первый этап — подготовительный (прединспекционный). Он предполагает получение и обработку обширной информации — от статистики до публикаций в прессе, чтобы понять, в какую организацию инспекторы выходят, чем она может быть «больна», и на этой основе составить план работы. Однако времени на подготовительную работу инспекторам никто не дает. Второй этап — собственно проверки — также далек от совершенства. Третий этап — принятие решений после проверки. Здесь порядок достаточно жестко регламентирован, но в содержательной части регламентации явно недостает, поскольку одни и те же действия можно трактовать по-разному.
Каждый банк (филиал) 1 раз в год обязан пройти проверку (раньше норма была 1 раз в два года). Однако в Москве и других банковских центрах выполнить это правило технически крайне трудно. Следовательно, здесь необходимы качественно иные подходы. С одной стороны, такой подход может быть связан с реализацией упоминавшегося выше принципа «минимум рисков — минимум контроля», а с другой — за банками без признаков проблемности какое-то время, видимо, можно было бы надзирать только дистанционно («бесконтактно»). Инспекторам по сути нечего делать и в банках, находящихся в критическом финансовом положении, которые нужно санировать или ликвидировать. К двум другим (средним) группам банков также нужен дифференцированный подход.
Особый подход нужен к крупнейшим банкам. Обычные методы инспектирования для них неприемлемы — слишком велик объем информации. Контроль за такими банками, возможно, должен сводиться не столько к выявлению отдельных недостатков, сколько к тому, чтобы они развивались в четко для каждого из них установленном русле, не выходя за его пределы.
Все проверить инспекторы не могут. Да это и не нужно. Службы инспектирования, располагающие квалифицированными кадрами, знают немало косвенных признаков, по которым уверенно можно формулировать задачи проверок.
К примеру, в банке вдруг подскочили ставки за кредиты и депозиты. Что за этим стоит? Либо банк настолько хорошо стал работать, что может позволить себе платить больше, чем другие, либо у него положение настолько плохое, что он хочет за счет привлеченных даже дорогих средств «заткнуть» какой-то дефицит. Получить ответ исходя из обычной отчетно-
сти сложно или невозможно. Значит, необходимо разобраться, что же произошло на самом деле. Таких косвенных показателей много.
Приход новых учредителей, смена руководства, регулярность работы совета, перечень вопросов, который он рассматривает, порядок прохождения кредитных дел, расширяется или сужается круг клиентов банка, что это за клиенты, рост уставного капитала и кредитной активности — все это и многое другое характеризует, как правило, поворотный момент в жизни банка. Их-то, видимо, и надо анализировать. Скорректировав затем официальную отчетность на результаты инспекционных проверок, можно получить достаточно реальную картину положения дел в банке.
Как уже отмечалось, затруднения в организации качественного надзора в значительной степени связаны с практикой «приукрашивания» банками своей деятельности, что ведет к искажениям отчетности. В связи с этим широко распространено мнение о том, будто введение международных стандартов финансовой отчетности (МСФО) обеспечит повышение прозрачности наших банков. Рассчитывать на это едва ли стоит. С введением МСФО рассматриваемая здесь проблема не исчезнет, так как при желании и необходимости определенный набор приемов искажения отчетности с успехом можно заменить другим. Между тем риски, в том числе и на ранней стадии, можно выявлять и на основе существующей российской отчетности, только для этого требуются опыт и высокая квалификация специалистов, использующих знания о реальных схемах отражения отдельных операций и сделок банка для «очистки» баланса с целью повышения его информативности для надзорных целей. Это лишний раз показывает как важность наличия в надзорных структурах действительно высококлассных профессионалов, так и приоритетного значения для их работы аналитической составляющей.
По итогам инспекционных проверок составляются весьма «толстые» акты, в которых обычно много подробных описаний, неясных формулировок, но мало выводов и реальных предложений. Проверки, заканчивающиеся составлением таких актов, едва ли могут оказать помощь проверенным банкам.
Весьма ценным опытом надзора за банками располагают многие западные страны, причем как индивидуальным (Германия, Великобритания, Италия, Нидерланды, Франция), так и коллективным (в рамках Европейского союза). Многими элементами такого опыта вполне можно было бы воспользоваться и в России.
Новый взгляд Базельского комитета на надзор
В последнее время в Базельском комитете происходит почти революционное изменение взглядов на банковский надзор. В чем оно состоит, видно из помещаемого ниже материала1.
В Кейптауне (ЮАР) 18—19 сентября 2002 г. прошла XII международная конференция по банковскому надзору. Официально основными темами конференции были вопросы нового соглашения по капиталу (Базель-П) и вопросы обеспечения финансовой стабильности стран с развивающимися рынками. Доминировала проблематика Базеля-II.
Речь председателя Базельского комитета по банковскому надзору В. МакДоноу на открытии конференции была посвящена вопросам нового соглашения по капиталу. Подтвердив ориентацию на подходы, базирующиеся на повышении степени «чувствительности» тре-
Автором является д-р экон. наук А.Ю. Симановский, директор Департамента банковского регулирования и надзора Банка России, член контактной группы Базельского комитета (см.: Деньги и кредит. 2002. №12; дается с сокращениями.)
бований по достаточности капитала к уровню рисков, МакДоноу одновременно указал на ряд принципиальных моментов, существенно уточняющих как фокус (объект и цель) самого Базеля-П, так и общий характер требований к содержанию надзора, а отсюда и к оценкам его качества. В своем докладе он обратил внимание в том числе на следующее.
«Задача органа банковского надзора состоит в том, — отметил МакДоноу, — чтобы способствовать надежности и устойчивости банковской системы. Для решения этой задачи должен быть достигнут весьма непростой баланс. Предъявляемое надзором требование обеспечить разумное (prudent) управление банками не означает, что мы вправе препятствовать их росту или получению прибыли. Скорее работа органа надзора состоит в том, чтобы содействовать ответственному использованию банками имеющихся у них возможностей и проведению мероприятий с целью совершенствования банковского дела. Нашей задачей не может являться и предотвращение «провала» каждого отдельного банка, поскольку в некоторых случаях неудачи удаляют с рынка плохо управляемые банки, а также стимулируют другие банки улучшить качество управления.
Во главу угла новой философии надзора положена оценка способностей (capabilities) управлять рисками в банках.
Органы надзора должны довести до банков необходимость оценивать риски, существующие «на горизонте». Если банки не в состоянии разумно оценивать, как профили их рисков могут меняться во времени, то они могут принять излишние риски сегодня и не справиться с управлением ими завтра.
Органы надзора должны значительно меньше концентрировать внимание на сиюминутной оценке финансового состояния кредитных организаций и в значительно большей степени — на оценке качества внутренних процессов и структур контроля, которые защищают от будущих потерь.
Новое соглашение по капиталу уходит от идеологии Соглашения 1988 г. «один размер подходит всем» («one-size-fits-all»), в соответствии с которой оценка кредитного риска в большей степени базируется на типе заемщика. Вместо этого Базель-П предлагает набор методов оценки кредитного риска, в большей степени основанных на вероятности потерь».
В докладе в качестве приоритета надзора определена оценка качества систем управления рисками и внутреннего контроля в банках вместо оценки текущего финансового состояния. Указанный приоритет обеспечивает лучшие возможности для оценки степени защиты банка от рисков, т.е. будущих потерь.
В части подходов к организации надзора также можно говорить о существенных изменениях. В соответствии с провозглашенной идеологией организация надзора должна базироваться не на руководящих указаниях Базеля по тому или иному относительно частному вопросу, а на выборе каждым органом надзора оптимальной модели, основанной на реализации единых принципов, акцептованных международным сообществом, применительно к местным условиям, определяемым спецификой экономики и банковской системы каждой страны.
В докладе МакДоноу эта позиция была сформулирована следующим образом: «Различия между национальными банковскими системами не оставляют места для идеи о едином соглашении по капиталу, которое можно было бы применить ко всем банкам во всех странах. Скорее органам надзора может потребоваться поиск различных подходов. Для некоторых из них сохранение существующего Соглашения по капиталу, дополненного вторым и третьим компонентами Базеля-И, может быть наилучшим способом движения вперед. Другие страны могут выбрать уточненный стандартизированный подход нового соглашения. А какие-то страны могут искать некий симбиоз, гибрид из двух указанных возможностей». Тем самым на конференции была провозглашена политика сбалансированного сочетания интернационального и национального начал, своего рода политика конфе)херализма р надзоре. При со-
хранении ведущей роли интернационального начала (единые принципы) дополнительное значение придается национальному фактору.
Важное значение имеет положение доклада о том, что Базель-П ориентирован на крупные международные банки. Это положение доклада в корне меняет устоявшееся представление о том, что новый Базель должен повсеместно прийти на смену Базеля-1.
Данное положение явилось неожиданным даже для многих сотрудников секретариата и членов самого Базельского комитета по банковскому надзору (БКБН). До заявления председателя БКБН общепринятая позиция состояла в том, что Базель-П внедряется во всех странах и речь могла идти разве что о разных сроках внедрения. Именно из такой перспективы исходил Европейский союз, уже приложивший немало усилий для того, чтобы переход на новое соглашение по капиталу прошел достаточно гладко. Ирония развития событий состоит в том, что старт поискам и находкам Базеля-11 дали крупнейшие американские банки (первоначально критика Соглашения 1988 г. исходила от крупных американских банков, и их клиентов) и именно они же, по сути дела, определили «дизайн» новых подходов. Захваченные вихрем перемен европейцы восприняли новые идеи как руководство к действию и, возможно, по привычке ведомых признали неизбежным тотальный характер действия. Тем не менее в самих Соединенных Штатах новые предложения встретили гораздо более спокойный прием. Небольшие муниципальные банки (а таких в США по количеству подавляющее большинство) солидарно со «своими» органами надзора (в США число органов надзора весьма велико, в том числе существует орган надзора в каждом штате) высказались против применения подходов, инициированных их «старшими братьями»1. Единственно логичным в этой ситуации являлось именно то, что и было произнесено в Кейптауне г-ном МакДоноу — одним из руководителей федерального надзорного органа США. Как это в конечном счете будет воспринято Европой, предсказывать не берусь.
Весьма примечательна в этом плане короткая полемика в ходе 13-го заседания контактной группы БКБН по принципам эффективного банковского надзора (20 ноября 2002 г., Базель). Представитель от Италии отметил, что если США сами не предполагают реализовы-вать Базель-И для всех банков, то зачем это Европе. На это представитель Европейской комиссии возразил, что решение в Европе принято, закон издан и вопрос закрыт. Полагаю, однако, что этозюжет быть не завершением, а началом дискуссии.
Что касается остального мира, то здесь данное положение доклада ложится на благодатную почву. Тем не менее данный подход в контексте развития самого Базеля-И не столько решает, сколько создает проблему.
Дело в том, что одновременно с упомянутым утверждением о международных банках в докладе председателя БКБН прозвучали идеи о введении в текст Базеля-И положений, которые бы позволили реализовывать подходы нового соглашения по капиталу в странах с развивающимися рынками. Но в таких странах нет крупнейших международных банков, деятельность которых имеет значение для функционирования мировых рынков. Значит, логично
То есть даже американцы из «глубинки» поняли то, что и так было совершенно ясно с самого начала, но чего никак не могло или не хотело понять руководство нашего (и не только нашего) ЦБ, а именно, что рекомендации Базельского комитета - это, во-первых, не такие уж качественные, а подчас просто слабые документы (главный их недостаток - шаблонизация всего и вся, причесывание всех под одну гребенку, что означает явный дефицит у их составителей культуры мышления); во-вторых, отражают интересы совершенно определенных (и весьма узких) кругов; в-третьих, не более чем рекомендации, к которым любой нормальный человек и любое нормальное государство должны относиться спокойно, трезво, аналитично, т.е. не беря под козырек (зачем нам это надо?), а самостоятельно думая, имея в виду прежде всего и главным образом свои собственные интересы и свои возможности. — Авт.
предположить, что Базель-П ориентирован не только на крупнейшие банки. Но слово о крупнейших банках сказано (причем трижды). Налицо явное противоречие. Оно является результатом компромиссов, на которые пошло руководство Базельского комитета. Один компромисс — создание условий для реализации требований Базеля-П в странах с развивающимися рынками («расширение фокуса» Базеля), другой — компромисс руководства Комитета с руководством органов банковского надзора США. В соответствии с этим компромиссом Базель-П писан только для крупнейших банков («сужение фокуса» Базеля). В результате тактически удовлетворены все стороны. По сути же очевидно, что сложившаяся ситуация алогична, причем на данном этапе проблема неразрешима, если только Базельский комитет не захочет отнять у стран с развивающимися рынками декларированные возможности или обидеть банковское сообщество США. Одновременно при сохранении статус кво получается, что заварившие кашу с новым Базелем США сами есть эту кашу соглашаются только с очень большим разбором. И попадают в весьма пикантную ситуацию в плане того, что одна из задач, поднятая на щит в связи с подготовкой Базеля-П и формулируемая как задача «выравнивания игрового поля» для банков, в этом случае в Соединенных Штатах на национальном уровне не решается. Более того, для ее решения создаются еще менее благоприятные условия, поскольку различия в нормах регулирования банков разной величины становятся существенными.
Теперь о том, что предшествовало конференции, поскольку события, о которых пойдет речь, в определенной степени способствовали расширению фокуса Базеля..
За два дня до открытия конференции прошло совместное заседание Базельского комитета и контактной группы по Основным принципам эффективного банковского надзора. Контактная группа создана в 1998 г., в ее состав входят представители секретариата БКБН, органов банковского надзора ряда развитых стран и стран с развивающимися рынками, МВФ, Всемирного банка и Европейского союза. Возглавляет группу генеральный секретарь БКБН (в настоящее время г-жа Д. Нуи). Группа проводит заседания, на которых обсуждаются актуальные вопросы банковского надзора.
Года полтора назад уже проходила встреча членов контактной группы с МакДоноу, также посвященная проблематике Базеля-Н. Тем не менее заседание в Кейптауне носило экстраординарный характер как по составу участников (все члены БКБН, все руководство и ключевые сотрудники секретариата), так и по характеру проведения. Тема, обсуждавшаяся на заседании, была связана с предложениями группы шести стран с развивающимися рынками («группа 6» сформирована в 2002 г. в рамках контактной группы, в ее состав вошли представители Индии, Китая, России, Саудовской Аравии, Бразилии и Западно-Африканского монетарного союза) о включении в текст Базеля-И еще одной опции наряду с имеющимися1. Основой предложений группы явилось неприятие ее участниками стандартизированного подхода, предусмотренного в проекте Базеля-И (далее — СП), не только как технически нереализуемого в странах с неразвитой рейтинговой культурой, но и как содержательно неприемлемого. Мотивы, позволяющие оценивать СП как содержательно неприемлемый для стран без рейтинговой культуры, достаточно очевидны: одни и те же стимулы в условиях разного базового уровня конкуренции и деловой культуры ведут к совершенно различным результатам. В странах с высокой деловой и рейтинговой культурой дополнительные стимулы, которые получают рейтинговые агентства и ссудозаемщики, с определенной долей вероятности могут
Имеются в виду стандартизированный подход, основанный на использовании для определения уровня кредитных рисков рейтинговых оценок, даваемых специализированными агентствами, а также два варианта подхода, базирующегося на оценках заемщиков самим банком (так называемые внутренние рейтинги). — Авт.
привести к повышению качества рейтинговых оценок и, таким образом, к повышению «чувствительности» капитала к рискам. В условиях низкого развития деловой культуры указанные стимулы практически неизбежно приведут к тому, что в целом ряде случаев продаваться будет не услуга по определению рейтинга, а сам рейтинг. Таким образом, рейтинг будет чувствительным не столько к уровню риска, сколько к уровню цены. Если говорить о сути предложения «группы 6» предельно кратко, то оно состояло во введении в текст Базеля-П дополнительной опции, получившей рабочее название «базового Базеля-П». Она сводится к следующей формуле:
Базовый Базель-Н (базовый подход) — это Базель-I минус «клубный подход»1 плюс право национального органа банковского надзора в оговоренных пределах самостоятельно определять меру суверенного риска по кредитам «чужим» государствам плюс характер (масштабы) применения требования плюс дополнительное требование по операционному риску плюс компоненты 2-й (процесс надзора) и 3-й (рыночная дисциплина) Базеля-П.
По соглашению участников «группы 6» базовый подход предполагает также проведение подготовительной работы по использованию банками техники внутренних рейтинговых оценок. Помимо конечного результата, который может быть достигнут в среднесрочной перспективе (около пяти лет), разработка указанной техники должна положительно сказаться на качестве управления рисками в кредитных организациях. Конкретно речь идет о сборе статистической информации, позволяющей оценить уровень риска по кредитам и разным заемщикам и определить признаки, позволяющие относить заемщиков к различным группам по степени риска в момент предоставления кредита.
Проведенный Институтом финансовой стабильности (Базель) в ноябре 2002 г. семинар на тему «Обсуждение возможностей использования кредитных регистров для измерения кредитного риска» показал, что наилучшим способом сбора статистической информации такого рода является ведение национального кредитного регистра. Подобные регистры существуют в значительном числе стран как с развитыми, так и с развивающимися рынками, и собранные данные позволяют решать задачи повышения устойчивости функционирования банков на микро-, мезо- и макроуровнях.
Последнее позволяет определить рациональную величину экономического капитала, который должен выступать «подушкой» для риска с учетом всех прочих обстоятельств (обеспечение, хеджирование, концентрация риска), принимаемого на себя банком по конкретному кредиту и по конкретному заемщику. По мнению группы, предложенный подход достигает стратегической цели, поставленной в Базеле-П, обеспечивая повышение степени чувствительности ка-1 питала к реальному уровню рисков. Одновременно реализация подхода избавляет от дополнительных рисков системного и операционного происхождения, неизбежно возникающих при реализации стандартизированного подхода.
Базовый подход был вынесен на обсуждение контактной группы в июле 2002 г. и в целом ею поддержан.
На рассмотрение БКБН базовый подход был официально вынесен контактной группой в июле 2002 г. Реакция членов Комитета была различной. В основном идеи были поддержаны. В то же время некоторые участники заседания усмотрели в предложении попытку «проникнуть в Базель-П с черного хода» и тем самым получить для банков из соответствующих стран конкурентные преимущества. Кто-то просто не понял суть предложений и искренне недо-
Под клубным подходом понимается применяемая в Базеле-I специальная (понижающая) оценка кредитного риска суверенов и банков стран ОЭСР. Международное сообщество критикует данный подход как «клубный», связанный не с реальным уровнем риска, а с фактом участия данной страны в некоей организации («клубе»). — Авт.
умевал, зачем городить огород, если никто не гонит развивающиеся страны в Базель-И до тех пор, пока для этого не созреют подходящие условия, а тем временем можно жить с Базелем-1. Отдельные участники восприняли предложения как попытку установить на территории стран, принявших базовый подход, дискриминационный режим для банков с иностранным, капиталом.
Для прояснения всех возникших вопросов руководство Базельского комитета и организовало совместное заседание Комитета и контактной группы 16.09.2002 г. В рамках заседания участники «группы 6» проинформировали присутствующих о реальных движущих мотивах и содержании предложенных подходов. Основной акцент делался на четырех обстоятельствах:
1) поддерживаются идеи Базеля-П, а именно повышение степени чувствительности капитала к уровню рисков и повышение уровня управления рисками в кредитных организациях;
2) реализация СП на территориях стран — участниц группы в принципе нерациональна, а реализация подхода, базирующегося на оценках рисков самими кредитными организациями, будет возможна только в достаточно отдаленной перспективе;
3) дизайн базового подхода определяется указанными выше обстоятельствами. Он является альтернативой не Базелю-П, а СП как одной (и не лучшей) из опций Базеля-П. При этом речь не идет о поиске конкурентных преимуществ для банков каких-либо стран. Базовый подход реализует все содержательные позиции Базеля-П и предполагает исключительно интенсивную работу органов надзора и банковских сообществ, нацеленную на достижение результата, намеченного в Базеле-П. В рамках базового подхода в полной мере сохраняется представление всем банкам, действующим на территории данной страны, национального режима регулирования и надзора с возможными ограничениями, ранее введенными в национальном законодательстве или в соответствии с ним. Никаких новых ограничений данный подход не предполагает;
4) базовому подходу должен быть придан статус опции в рамках Базеля-П. Это позволит дополнительно заинтересовать страны в активном следовании идеологии Базеля-П по основным принципиальным вопросам. Помимо этого предложенное решение лозволит не ухудшать оценки ситуации в странах, принявших данный подход, в отношении 6-го принципа Основных принципов эффективного банковского надзора (требования к капиталу) и тем самым обеспечить преемственность оценок соблюдения Базельских принципов в соответствующих странах. Наконец, такое решение будет существенно способствовать сохранению единого сообщества органов банковского надзора без их деления на «категории качества» по критерию «внедрения» Базеля-П.
На совместном заседании все эти аргументы были внимательно и благожелательно выслушаны. Председательствовавший (МакДоноу) подчеркнул, что: 1) позиция, представленная группой, понятна и аргументированна; 2) нельзя не считаться с пожеланиями, исходящими от представителей стран, на которые приходится немалая часть территории и в которых проживает 60% населения Земли; 3) необходимо поискать техническое решение проблемы в рамках Базеля-П. В этих целях необходимо продолжение консультаций Базельского комитета, контактной группы и «группы 6».
Такого рода контакты действительно имели место в сентябре и ноябре 2002 г. Одновременно в течение двух месяцев группа по капиталу БКБН подготовила предложения по упрощенному стандартизированному подходу, которые предполагается включить в текст Базеля-П в качестве полноценной опции. Указанные предложения по сути базируются на предложениях «группы 6». Они были рассмотрены и поддержаны на совместном заседании группы по капиталу БКБН и рабочей группы по капиталу, функционирующей в рамках контактной группы в ходе совместного заседания в ноябре 2002 г.
Все ли проблемы Базеля-П можно считать решенными в свете программной речи председателя Базельского комитета? Представляется, что положения доклада при всей их неординарности не позволили снять целый ряд весьма острых проблем, вызываемых перспективами внедрения нового Базельскогб соглашения по капиталу.
Основным с точки зрения развития подходов к организации банковского надзора по результатам конференции является усиление внимания и придание дополнительного значения национальному фактору. Несмотря на внешнюю новизну и даже в известном смысле революционность данного положения такое изменение подходов к организации надзора вполне прогнозировалось. Дело в том, что концепция экономического капитала может эффективно работать лишь при определенных условиях. Эти условия включают как минимум: наличие достаточной устойчивости в политике и экономике, системе регулирования, правовом режиме и т.д. (как иначе с удовлетворительной степенью вероятности оценить риск неплатежеспособности заемщика?); наличие качественной базы данных у кредиторов. В развивающихся экономиках и банковских системах существование таких условий невозможно по определению. Если признать это обстоятельство существенным, то из него с неизбежностью вытекает вывод о необходимости привнесения в минимальный «ассортимент» регулятивных схем еще одной, базирующейся на Соглашении 1988 г., освобожденном от присущих ему недостатков (клубный подход) и уточненном с учетом тенденций развития кредитного дела и финансовых рынков.
Указанные моменты как будто вносят элементы раскола в стройные ряды-регуляторов. Однако это обманчивое ощущение. В действительности речь идет о тактических различиях внутри стратегического единства.
О качественном (эффективном) надзоре
То, что повышение эффективности надзора является актуальной задачей, в Банке России понимали всегда. Другое дело, что решить эту задачу удовлетворительно пока не удавалось. Названная задача рассматривалась в двух аспектах: в функциональном (включая стратегический, системный) и в операционном.
Под стратегической задачей надзора в ЦБ понимали и понимают лучшее исполнение тех его надзорных функций, которые определены в Законе «О Центральном банке РФ» — поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов банков. При этом нормы Закона трактуются таким образом, что ЦБ против вынесения на первый план практической работы вопросов устойчивости конкретных банков, считая, что это означало бы подмену цели надзора одним из средств ее достижения. Трактовка спорная. Возможно, в ней сказывается тот же принцип, в соответствии с которым любить человечество (народ) гораздо легче и даже приятнее, чем конкретного человека.
Повышение функциональной эффективности надзора предполагает развитие его содержательного начала при ориентации на реальные риски деятельности банков. Считается, что указанная часть задачи должна решаться развитием: методик надзора и регулирования, отвечающих принципам так называемого риск-ориентированного или риск-фокусированного надзора (РОН); практических навыков сотрудников, выполняющих надзорные функции; организационных форм надзора.
Повышение операционной эффективности («производительности») надзора связывается с задачей достижения целей надзора меньшими ресурсами. В этом случае также необходим переход на РОН.
Риск-ориентированный надзор может рассматриваться в широком и узком смысле. В широком смысле это — система, которая затрагивает по сути все компоненты надзора, включая анализ отчетности, раннее предупреждение опасного развития событий, классифицирование кредитных организаций по степени финансовой устойчивости (так называемые надзорные рейтинговые системы), оценки системной устойчивости банковского сектора. РОН в узком смысле состоит в выявлении в деятельности кредитных организаций (в основном методами документарного надзора) зон повышенного риска, проверке на месте состояния кредитных организаций по соответствующим направлениям, установлении степени реальных либо потенциальных проблем и определении режима надзора, т.е. степени интенсивности и характера требований, предъявляемых к кредитным организациям, а также характера применяемых к ним мер надзорного воздействия.
Формально все минимально необходимые возможности для развития РОН в полноценную систему в России имеются. Практическая задача состоит в том, чтобы эти возможности или условия реализовать на деле. В связи с этим обращалось внимание на уровень зрелости указанных условий, в том числе на отдельные их «дефекты». В рассматриваемом плане, считается, наибольшее значение для эффективности надзора имеют три момента — законодательство о надзоре, политическая поддержка надзора и кадровый потенциал надзора.
Дефектом законодательства признается, например, то, что оно задает банковскому надзору в целом формальный вектор. Имеется в виду, что Закон о ЦБ, в котором жестко определен набор направлений надзора, ориентирует не просто на постоянное отслеживание соблюдения кредитными организациями и банковскими группами законодательства, нормативных актов Банка России, обязательных нормативов, а на фиксацию отклонений от установленных норм и правил и применение к ним за это мер воздействия.
Альтернативой формализованному надзору, пока господствующему в законах, является также закрепленная в законодательстве обязанность органа надзора и его работников выносить мотивированные (разумные) суждения и действовать на основе таких суждений. Именно это открывает перспективы развития содержательной составляющей надзора. Но здесь возникают свои проблемы.
Во-первых, некоторых специалистов не без оснований пугает перспектива широкой свободы суждений для сотрудников органа надзора, которая может вырасти в проблему субъективизма в их решениях с весьма неблагоприятными последствиями как для качества самого надзора, так и для касс банков. Проблема эта есть, и от нее не отмахнуться. Более того, она будет тем острее, чем сложнее окажутся процедуры вынесения мотивированных суждений, которые предложит Центральный банк.
Во-вторых, как быть банкам в случаях формально верных (хотя и неразумных и, возможно, пристрастных) суждений и решений органа надзора и его сотрудников, которые, следовательно, нельзя будет эффективно оспорить?
В-третьих, чтобы выносить мотивированные и притом разумные суждения, нужно быть, с одной стороны, банковским профессионалом высшего уровня, с другой же — знать дела и обстоятельства конкретного банка не хуже, чем их знают руководители банка, проработавшие в нем, возможно, не один год. Но где ЦБ возьмет
столько высоких профессионалов, которых придется закрепить за конкретными банками и работу с этими банками признать их исключительной обязанностью, не оголив при этом другие направления деятельности главного банка страны?
Не раз назывались и практические задачи внедрения элементов РОН, в том числе следующие.
1. Формирование механизма раннего предупреждения возникающих проблем (раннего реагирования на них). Имеется в виду необходимость выявления не только реальных проблем банка на ранней стадии их возникновения, но и саму подверженность его проблемам с тем, чтобы определить режим надзора, а при наличии реальных проблем — и меры надзорного реагирования, которые наиболее показаны в данной ситуации. В рамках такого механизма проводятся формализованные оценки ситуации в банках по статистическим моделям. Данные модели на основании анализа информации, содержащейся главным образом в официальной отчетности, позволяют с определенной долей вероятности выявить области потенциальных либо реальных проблем банка, а в некоторых случаях дают возможность спрогнозировать динамику негативных тенденций.
2. Развитие методик оценки качества организации деятельности банков, включая управление и внутренний контроль. Здесь подразумевается необходимость формирования комплекса требований к корпоративному управлению в банках и разработки подходов, критериев и методики оценки качества управления.
При этом существенным требованием к управлению признается обязательное наличие в банке реалистичного плана на случай экстремальных ситуаций, базирующегося на результатах стресс-тестирования.
В настоящее время такого рода планы есть далеко не у всех банков, а в тех случаях, когда они имеются, они часто носят формальный характер и не являются руководством к действию при наступлении критической ситуации в банке. Чтобы эти планы были реальными, за ними должны стоять реальные возможности (деньги) и реальные лица, заинтересованные в функционировании банка ценой предоставления ему необходимой помощи. Следовательно, не зная реальных владельцев банка, нельзя оценить и меру его потенциальной прочности дри критической ситуации. Поэтому получение достоверной информации о владельцах банков -— насущный вопрос с точки зрения организации эффективного надзора.
3. Совершенствование организации надзора, включая: введение института кураторов банков, которые должны стать главными организаторами надзора за кЬнкрет-' ными банками; развитие способов инспектирования банков, в том числе ориентация инспекторов на содержательный компонент надзора (РОН), определение статуса и методов работы главных инспекторов Банка России, координация и субординация функций документарного и инспекционного надзора.
В начале 2003 г. Банк России издал письмо № 04-15-3/371, которым он давал старт эксперименту с кураторами банков. Такой эксперимент проводился в 9-м ТУ ЦБ. Видимо, институт кураторства (в той или иной форме) действительно нужен для эффективного банковского надзора. Тем не менее документ вызывал некоторые вопросы. Из текста письма определенно следует, что куратор (вместе со своей группой) должен будет и сможет: постоянно проверять банк на контактной основе; постоянно же участвовать в управлении банком, включая управление его текущей деятельностью. Однако ни то, ни другое не согласуется с
нормами банковского законодательства. Это не считая того, что письмо не может считаться нормативным актом ЦБ, но тем не менее в нем были установлены, пусть и временно, новые нормы права. Кроме того, письмо практически никак не касалось важнейшего в данном случае обстоятельства — методической подготовленности начинания (новые формы, методы и процедуры анализа, которые только и могут открыть дорогу к содержательному надзору).
О неформальном надзоре и его содержании
Как уже отмечалось выше, самая существенная проблема, связанная с надзором над банками в наших условиях, — это проблема перехода от формального надзора к неформальному. В последнее время необходимость такого перехода стала общепризнанной. Остается только выяснить, что это должно означать на деле — неформальный (содержательный) банковский надзор в наших реальных условиях. Решающее слово здесь принадлежит руководству Центрального банка. Его позиция по данному вопросу была высказана в 2002 г. в рамках формулирования концептуальных и практических подходов к модернизации отечественного банковского сектора.
Первую реакцию нового руководства Центробанка на проблему можно уложить в следующие пункты, сформулированные еще в апреле 2002 г.
1. Укрепление надзора является важнейшей для имеющейся российской банковской системы проблемой, а повышение его эффективности должно стать одним из главных приоритетов работы Банка России на ближайшее время. Высказывалась и другая версия: укрепление надзора — «центральная задача, это то, чем мы должны заниматься всегда».
2. В вопросе модернизации российской банковской системы следует выделять две группы проблем: создание условий для развития эффективного банковского бизнеса и оптимизация надзорных процедур.
Многие воспринимают усиление надзора как нечто более жесткое, более строгое, больше проверок, больше отчетов и т.д. На самом деле надзор должен быть прежде всего профессиональным, эффективным и быстрым.
3. В надзоре есть четыре направления, в каждом из которых нужно сделать выверенные шаги. Направление первое назовем «чистота рядов»: кто участники, что за капитал, не нарушает ли банк законодательство и т.д. Второе направление — защита прав клиентов и вкладчиков. Третье— антимонопольное регулирование, которым ЦБ РФ до сих пор активно не занимался. И четвертое — контроль за рисками с помощью экономических нормативов.
Центральный банк не обладает всей полнотой власти в решении этих вопросов, и, может быть, этого и не надо. Задача надзорного блока ЦБ — совместно с Правительством и банковским сообществом вырабатывать предложения, в том числе и за пределами прямой компетенции ЦБ, и проводить их путем взаимодействия с Правительством, с депутатами. То есть Банк России может быть здесь и идеологом, а не только надзорным органом.
Далее (середина того же года) были озвучены более содержательные тезисы, в частности, следующие.
Оптимизация банковского надзора — это:
1) смещение фокуса с формальной оценки количественных параметров на глубокую профессиональную, качественную и своевременную диагностику;
2) перестройка процедур взаимодействия Банка России и банков, устранение раздражающих и мешающих моментов, формализма;
3) реинжиниринг надзорных процедур — их рационализация и оптимизация.
Замена формальной оценки на качественную диагностику включает в себя следующие аспекты.
• Внедрение качественной диагностики необходимо в связи с созданием механизма гарантирования вкладов, переходом на международные стандарты финансовой отчетности, важностью оценки перспектив деятельности банков, а не только их текущего состояния и прошлых ошибок.
• Параметры качественной диагностики — это оценки: бизнес-перспектив деятельности банка; финансовой устойчивости банка; качества процедур управления в банке; качества менеджмента и корпоративного управления.
На 12-й международной конференции по банковскому надзору (2002 г.), материалы которой частично были рассмотрены выше, руководитель Базельского комитета МакДо-ноу сформулировал суть содержательного надзора следующим образом: «Задача органов банковского надзора состоит в том, чтобы способствовать надежности и устойчивости банковской системы. Эта задача предопределяет необходимость достижения весьма непростого баланса. Требование, предъявляемое надзором, состоит в том, чтобы обеспечить разумное, осторожное (пруденциальное) управление банками. Это требование не означает, что мы вправе препятствовать росту банков или получению ими прибыли. Скорее работа органов надзора состоит в том, чтобы содействовать ответственному использованию банками имеющихся у них возможностей и проведению мероприятий по совершенствованию банковского дела. Нашей работой не может являться и предотвращение провала каждого отдельного банка...».
Другими словами, в системном плане надзор может и должен способствовать устойчивости и надежности банковской системы (сектора), а не обеспечивать эти самые устойчивость и надежность. Причем способствовать присущими ему методами, а не «любыми средствами», тем более что для этого у надзорных органов в стандартной ситуации нет ни полномочий, ни возможностей. Применительно же к ситуации в конкретных банках задача надзора в этой трактовке состоит в том, чтобы развивать ответственное использование самими банками имеющихся у них возможностей, т.е. уделять особое внимание проблематике управления и внутреннего контроля в них. У надзорных органов нет возможностей «водить банки за руку». В конечном счете никто, кроме самого руководства банка, не сможет уберечь его от опасных решений, от неэффективного управления.
• Проблема внедрения качественной диагностики — право Банка России (его сотрудников) на суждение при принятии решений по качественным параметрам того или иного банка, особенно связанным с оценкой его перспектив. Прошлые ошибки и текущее состояние банка можно так или иначе вывести из отчетов, но что с ним может случиться в будущем, не обанкротится ли он в ближайшие два-три года, об этом можно только строить суждения. И «цена» последних будет высокой.
• Не менее важная проблема — переход к такой методике работы, когда надзор реализуется не через детальные правила, а через принципы. Считается, что любые правила «обойти» достаточно просто, в то время как фундаментальный принцип, если он изложен адекватно, теоретически «обойти» невозможно.
Правда, здесь возникают свои новые проблемы. Во-первых, эти принципы в большинстве своем (адекватные) еще предстоит сформулировать. Во-вторых, воз-
никает проблема реализации такого методического подхода, поскольку в каждом конкретном случае предполагаются качественная оценка ситуации в банке и принятие содержательного решения. Это гораздо сложнее, чем оценивать соблюдение конкретного правила, и под силу далеко не каждому надзорному работнику. В-третьих, с практической точки зрения ни проверяющая, ни тем более проверяемая сторона (к примеру, бухгалтерские подразделения банков) не могли бы обойтись без конкретных, ясно и однозначно сформулированных правил.
Перестройка процедур взаимоотношений Банка России и банков означает следующее:
• сокращение и оптимизацию отчетности;
• упорядочение сроков и параметров надзорных процедур ЦБ (они должны стать предсказуемыми и понятными банкирам);
• оптимизация надзора над многофилиальными банками. Рационализация надзорных процедур предполагает:
• проведение программы повышения квалификации сотрудников надзорного блока ЦБ;
• реорганизацию инспекционной деятельности. Имелось в виду передать функции организации и координации всех инспекционных проверок банков на территории страны в специально созданное подразделение ЦБ — Главную инспекцию кредитных организаций, создать институт генеральных инспекторов, отвечающих за проведение инспекционных проверок в регионах;
• создание единой надзорной базы данных (для устранения лишней отчетности и исключения в ней дублирования информации);
• оптимизацию территориальной надзорной инфраструктуры ЦБ.
Эти задачи реализуются на базе новой Инструкции ЦБ «Об организации инспекционной деятельности Центрального банка РФ» от 1 декабря 2003 г. № 108.
В последующем указанный круг идей лишь уточнялся в отдельных моментах или расшифровывался более детально. Так, в начале 2003 г. важнейшими и первоочередными, приоритетными задачами укрепления надзора назывались: наступление на недобросовестных учредителей и менеджеров банков, имея в виду борьбу с отсутствием должной прозрачности и неправильным формированием капиталов части банков; определение критериев профессионализма банковских управленцев, подразумевая выяснение уровня организации в банках внутреннего контроля и механизмов управления рисками.